对解决我国区际法律冲突的法律构想

东北财经大学法学院　景国亮


中华人民共和国自1949年成立到1997年7月1日香港回归，一直是一个单一法制国家（不考虑台湾因素），即全国施行统一的法律，各地适用的法律制度没有什么不同。为了维护国家法制的统一性，地方性法规是不得同中央的法律相抵触的。
但是，香港和澳门分别于1997年和19999年回归，以及《中华人民共和国香港基本法》和《中华人民共和国澳门基本法》的施行，使得我国单一法制国家的情况发生了变化。根据这两个基本法和我国宪法，这两个地方的原有的法律制度在回归后相当长的时间内（至少50年）基本不变，而它们原有法律同在内地适用的法律有很大的差别。
这意味着，在中国领域内出现了两种以上在不同地区适用不同的法律制度的情况。中国法律制度的整体结构已经从单一走向复合或者说是多元。在多元法制国家内部，不同法律制度的存在会带来一系列在单一污秽国家不会产生的法律问题，如区际法律关系，区际法律冲突，区际司法协助以及区际法律协商、协调与合作。
一、区际法律冲突的一些基本问题
区际法律冲突是指在一国内部，不同地区的法律制度之间的冲突，或者说是一个国家内部不同法域之间的法律冲突。
区际法律冲突，是在一国内部不同地区的人民进行交往的过程中产生的，即在一国内部出现区际法律关系或跨地区的法律关系中产生的。
在一国内部，产生区际法律冲突的条件主要有：1、在一国内部存在首两个或两个以上具有不同法律制度的的法域；2、各法域人民之间的交往导致产生众多的区际或跨地区的法律关系；3、各法域互相承认外法域人在本法域的法律地位；4、各法域在一定条件下互相承认外法域的法律在自己区域内的域外效力。①
区际法律冲突具有不同于其他法律冲突尤其是国际法律冲突的特点：1、它发生在一个主权国家内部；2、它是在一个主权国家领土范围内具有独特法律制度的不同地区之间的法律冲突；3、它是一种私法方面的冲突；4、它是一个国家内部不同法律制度之间的横向冲突，即该国也有总的宪法和一些全国性的法律，而区际法律冲突产生于平行的一些法律之间。
二、国区际法律冲突的产生和特点
目前，香港和澳门已经回归，而近来台海两岸的交往也密切起来，促使各地区人民之间交往日益频繁，更加广泛和深入。但是，由于大陆、香港、澳门和台湾施行互不相同的法律，是相互独立的法域，在各地人民的区际交往中，当某一事项或一项争议涉及两个或两个以上的地区时，究竟应该哪个地区的法律处理争议的问题，亦即区际法律冲突问题，不可避免地会产生。
我国区际法律冲突的产生，与一般的区际法律冲突产生的原因和条件是密切
联系的：1、港澳的回归，以及将来台湾的统一，这两大原因，使我国产生了不同法律制度的法域，各自有自身独特的法律制度、法律文化和法律传统。这些都①　韩德培主编：《国际私法问题专论》，武汉大学出版社2004年版，第120页，第131页是我国产生区际法律冲突的先决条件；2、四地人民的民商事交往日益发展，必然产生众多的区际法律关系。例如近来，台湾主要政党的领导人相继文章大陆，将会进一步促进两岸人民的交流。各种法律关系的产生不可避免，必然促成区际法律冲突的产生；3、大陆、台湾、香港和澳门都在一定程度上相互承认其它三地人民在本地的法律地位。使得各自享有了一定的主体资格；4、四地在一定条件下都互相承认外法域的法律在自己的区域内的域外效力。
我国的区际法律冲突，与其他国家的区际法律冲突相比，有自己一些特点①：首先，我国的区际法律冲突与国际法律冲突相类似，这是由于我国的四地的法律制度差别太大引起的。我国四地各自有独立的立法权、司法权和终审权，从这一点来看，中国的区际法律趋同的步伐将会艰难缓慢；其次，我国的区际法律冲突有属于同一个社会制度的法域之间的法律冲突，如香港、澳门和台湾，也有属于不同社会制度的法域之间的法律冲突，如大陆和港、澳、台地区。而任何一个国家都没有这种情况，它们都是同一种社会制度的区际法律冲突；最后，我国的区际法律冲突，既有同一法系的区际法律冲突，又有属于不同法系的区际法律冲突。
三、区际法律冲突解决的方法
对于区际法律冲突，鉴于其与国际法律冲突有很多相似的地方，当然其解决的方法也差不多。一般来说，现代这际社会用于解决国际法律冲突的方法主要有冲突法解决方法和实体法解决方法两种。那么这两种方法对于解决区际法律冲突也是适用的。
（一）、冲突法解决方法
这种方法是通过制定各地区或全国的冲突规范来确定各种不同性质的涉及其他地区法律关系应适用那一地的法律，从而解决区际法律冲突。区际法律冲突实际上就是法律适用的冲突，而冲突规范恰恰就是指定适用的法律的，因而，它是一种有效的方法。
不过，冲突规范只是指定了所要适用的法律，并没有直接规定当事人的实体权利和义务，所以它只能是一种间接的调整方法。另外，该种方法只作立法权的选择，并不问该管辖权地区有无调整该法律关系的法律和具体内容如何，因而缺乏针对性。
（二）、实体法解决方法
这种方法是指各地区通过协商，制定统一的实体法，直接规定当事人的权利和义务的方法，避免出现区际法律冲突。这是一种直接的调整方法。
运用这一种方法，可以更快更直接的调整涉及外区域的法律关系，但是这一方法又有一定的局限性。首先，它适用的领域比较有限，只是在合同等趋同化的领域内应用较多，而在婚姻，继承等方面又有差别；其次，对于立法权限的划分也难以协调，因为没有统一的立法机构统一立法，对于实体法的建立，必然会引起与本区立法方面的法律相冲突的情况。
所以说，实体法和冲突法两种方法都各有优势，因而两者要结合起来应用。这样才能更好的解决区际法律冲突。
四、对解决我国区际法律冲突的法律构想
对于解决我国的区际法律冲突，当然不能脱离一般的方法，只不过在我国的区际法律冲突中应有自己的特点：1、我国的四个地区，有着相似的文化背景，①　韩德培主编：《国际私法问题专论》，武汉大学出版社2004年版，第122页
中化民族的许多文化传统都是相通的，因而，对于实体法方法应用的领域就相对能更宽一些；2、对于冲突法方法，我们可以通过协商的原则，使各自的冲突规范相对能够统一，减少冲突规范相冲突的情况；3、有关立法权限的划分，这一点也不必要求由中央机关制定一个四地通行的法律，只需各自立法，内容相差不大就行。
当然对于我国的区际法律冲突的解决，最理想的方法是制定全国统一的实体法，但这在相当长的时间内是不可能的。因而解决这一问题，应该按照以下步骤来进行：首先，各地类推适用各自的国际私法来解决区际法律冲突；其次，在协商和协调的基础上，制定全国统一的区际冲突法；最后是制定统一的实体法或各自适用相似的实体法。当然，这是一个长期的过程。现今，四地基本都是走第一步。对于第二步，应该开始讨论和作出行动。
我国现在正在制定民法典，我认为，对于解决我国区际法律冲突，内地就将有关内容规定在民法典中的涉外民事法律关系一篇中，单列成章。现在，我国的法律，对于涉及港澳台的法律关系的，一般都等同于涉外关系。在解决的过程中，也很顺利。所以，对于解决方法，我们应该视为涉及外国一样。
具体的内容应该包括：
首先规定该章适用范围，然后就管辖权、就适用的法律、重要的连结因素（住所、国籍等）、其它三地判决的承认与执行、基本的处理原则等作出一般性的规定。这些问题的规定，应充分考虑我国区际法律冲突的特点，毕竟我们一个统一的民族，不能完全与国际私法的内容相同。
其次，就是关于一些问题做具体的规定，如主体资格、婚姻和继承等方面、知识产权、合同、物权等作出规定。基本的内容，应该延续现有的一些处理方法，加上与其他地区等同但不危害内地人民权利的一些条款。这里面应该就一些冲突规范和一些经协商一致的实体规范都作规定。
再次，应就外国法院适用我国法律出现区际法律冲突的情况作出规定。
最后，就区际司法协助以及区际法律协商、协调与合作作出规定。并且，将国家致力于致定统一的实体法的目标作为一项任务而予以规定。
中国的区际法律冲突的解决，是一个长期而复杂的问题，我们只能将每一步都走好，在充分尊重各方的基础上，逐步的实现趋同化，最终使国家的法制达到统一。对于第三步的实现，应该与第一、二步同时交叉进行，但不能取代前一步，慢慢的走向法制的统一。只不过，这一过程将是在很长时间以后的事，至少是特别行政区成立五十年后，以及台湾统一以后的事情了。

参考文献
1、黄进：《中国法的新发展：从单一法制到多元法制》，韩德培主编《国际私法问题专论》，第七章，武汉大学出版社
2、JIN HUANG and　XUEFENG QIAN: “ONE COUNTRY, TWO SRSTEMS,”THREE LAW FAMILIES AND FOUR LEGAL REGIONS:THE EMERGING INTER-REGIONAL CONFLICTS OF LAW IN CHINA , 韩德培主编《国际私法问题专论》，第八章，武汉大学出版社
3.韩德培主编：《国际私法》，高等教育出版社，北京大学出版社2000年版
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江苏省泰州市人民政府


关于印发泰州市教育督导暂行规定的通知

泰政发（2006）36


各市（区）人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
现将《泰州市教育督导暂行规定》印发给你们，希认真贯彻执行。



二〇〇六年二月二十二日







泰州市教育督导暂行规定

第一章 总则

第一条 为加强对教育工作的行政监督，促进我市教育事业的健康发展，根据《中华人民共和国教育法》的规定，结合本市实际情况，制定本暂行规定。
第二条 本规定所称的教育督导，是指市、市（县）、区人民政府依法对辖区内教育及与教育相关的工作进行监督、检查、评估、指导。
第三条 教育督导的对象是本级人民政府有关部门、下级人民政府及其有关部门、辖区内中等及中等以下学校和其他教育机构（以下简称“被督导单位”）。
根据人民政府授权,也可以对其他教育工作进行督导检查。
第四条 教育督导必须依法进行，坚持实事求是、客观公正的原则，实行督学与督政相结合、监督与指导相结合。
第五条 市、市（县）、区人民政府应当定期专题研究教育督导工作，建立健全教育督导制度、机构、队伍，教育督导专项经费应当纳入财政预算，保证教育督导工作的正常开展。

第二章 教育督导机构与督导人员

第六条 市、市（县）、区人民政府教育督导室，是本级政府行使教育督导职能的专门机构，按同级人民政府组成部门级别建制，代表本级人民政府主管辖区内的教育督导工作，并接受上级教育督导机构的业务指导。
第七条 教育督导室的主要职责是：
（一）制定本辖区教育督导工作规划、计划和方案，并按权限组织实施，指导下级教育督导机构开展教育督导工作；
（二）对本辖区贯彻执行教育法律、法规、规章和方针政策的情况实施督导；
（三）对本级人民政府有关部门、下级人民政府以及教育行政部门依法履行教育工作职责的情况实施督导，对下级人民政府及其主要领导和分管领导的教育工作实绩进行考核；
（四）统筹管理并组织实施对本辖区内中等及中等以下各级各类学校和其他教育机构督导评估及其办学水平等级评估；
（五）向有关单位提出被督导单位领导任免的建议；
（六）参与本级政府和教育行政部门有关教育事业改革与发展的规划、决策等重大活动，参与审定教育工作先进集体与个人；
（七）对本辖区教育工作中的重大问题进行调查研究，并向本级人民政府报告，提出意见与建议；
（八）组织本辖区教育督导人员培训，开展教育督导工作研究；
（九）总结、推广教育工作先进经验；
（十）承办本级人民政府、上级教育督导机构交办的其他事项。
第八条 教育督导人员由专职督学、兼职督学和其他工作人员组成。专职督学分为主任督学、副主任督学、督学。兼职督学分为特聘督学、特聘教育督导员。
市、市（县）、区人民政府应根据教育督导室职责任务，为其配备相应的专职督学和专职教育督导人员。
第九条 专职督学的任免按干部管理权限的规定和程序办理。兼职督学由同级人民政府从国家机关、民主党派、社会团体、企业、事业等单位工作人员中聘任，每届任期三年。
教育督导室负责人（主任、副主任或主任督学、副主任督学）由同级人民政府任免。
第十条 专职督学、兼职督学均由同级人民政府颁发《督学证》，任期内享有同等教育督导职权。
第十一条 督学必须具备下列基本条件：
（一）坚持宪法确定的基本原则，热爱社会主义教育事业；
（二）熟悉教育法律、法规、规章和方针、政策，有较高的教育法律和政策理论水平；
（三）具有大学本科以上学历或者具有中、小学高级教师专业技术职务，10年以上从事教育工作的经历，有丰富的教育、教学或者教育管理经验及相应的工作能力，在教育界有一定的声望；
（四）遵纪守法、坚持原则、作风正派、办事公道；
（五）身体健康。
第十二条 督学应当定期接受有关法律、法规、规章和政策以及教育管理、教育督导与评估等方面的专业培训，认真履行职责。

第三章 教育督导的实施

第十三条 教育督导的基本形式可以分为综合督导、专项督导和随访督导。综合督导指按计划对被督导单位的教育及与教育相关的工作进行全面系统的监督、检查、评估、指导。专项督导指按计划对被督导单位进行局部、专题的监督、检查、评估、指导。随访督导指不定期地到被督导单位了解情况、调查研究、检查工作。
第十四条 综合督导和专项督导由教育督导室组织，根据需要，可邀请有关行政部门及相关单位人员或有关专业技术人员参与。随访督导可根据教育督导室的安排或由督学自行安排进行。督学自行随访督导前，应告知同级人民政府教育督导室；督导时，应出示《督学证》；并于10日内向本级教育督导室作出书面报告。
第十五条 综合督导和专项督导按下列程序进行：
（一）教育督导室向被督导单位发出教育督导通知书，综合督导应提前30日通知被督导单位；
（二）被督导单位按要求作好接受教育督导的各项准备，并向教育督导室提交自查自评报告及相关材料；
（三）教育督导室接到自查自评报告，及时组织实施教育督导；
（四）教育督导结束后15日内，教育督导室向被督导单位口头反馈督导结果，提出意见和建议，30日内下达书面督导结果，提出督导意见；
（五）被督导单位在接到书面督导结果15日内，向教育督导室报送整改方案、措施；
（六）教育督导室在认为有必要时，进行教育督导回访。
第十六条 督导机构应当对被督导单位整改工作进行指导、帮助。被督导单位必须按照督导要求，主动配合教育督导工作，认真自查自评，进行整改。
第十七条 教育督导室和督学一般采用下列方式对被督导单位进行督导：
（一）听取情况汇报；
（二）查阅有关文件、档案、资料；
（三）参加有关会议和教育、教学活动；
（四）召开有关人员座谈会、开展个别访谈；
（五）进行测试和问卷调查、现场调查；
（六）其他形式。
第十八条 督学或其他督导人员在教育督导中具有下列职权：
（一）对被督导单位提出表扬或批评意见，并可视情况通过教育督导室向本级人民政府及其教育行政部门提出奖惩建议；
（二）对危及师生人身安全、侵犯师生合法权益、扰乱正常教学秩序的行为予以制止，或通知有关部门进行处理；
（三）向本级人民政府及教育督导机构反映情况，提出意见和建议；
（四）对被督导单位进行工作指导。
第十九条 教育督导活动，不得影响被督导单位正常工作和学校的教育教学。
第二十条 督导人员执行公务时与被督导单位有利害关系，可能影响教育督导公正的，督导人员应当回避。
第二十一条 被督导单位对督导结果有异议的，可在接到书面督导结果之日起15日内，向作出督导结果的教育督导室申请复查。教育督导室应当在收到复查申请后30日内作出复查决定。对教育督导室复查决定仍有异议的，可在收到复查决定之日起15日内，向上一级教育督导机构或向设立教育督导机构的人民政府申诉。
第二十二条 教育督导室应当建立督导结果通报制度，适时向同级人民政府和上级教育督导机构报告。经同级人民政府同意，可以向社会公布涉及重大问题的督导结果。
第二十三条 市、市（县）、区人民政府及其教育行政部门、学校主管部门或主办单位，应将教育督导结果列为被督导单位及其领导班子考核、奖惩、干部任用的重要依据之一。
第二十四条 教育督导室综合评估中的内容，其他部门不再进行单项重复评估。
第二十五条 市、市（县）、区人民政府应当对教育督导工作成绩显著的单位和个人给予表彰和奖励。

第四章 法律责任

第二十六条 被督导单位及其有关人员有下列行为之一的，教育督导室可以建议给予通报批评，对直接责任人员和单位负责人，可以建议有关部门给予相应的行政处分：
（一）阻挠、拒绝教育督导的；
（二）弄虚作假，不如实提供情况的；
（三）对教育督导室和督学提出的意见和建议，不提出异议，又故意不采取改进措施的；
（四）对参加教育督导的督学和其他人员，以及提供情况的人员打击、报复的；
（五）其他妨碍教育督导工作的。
第二十七条 教育督导人员有下列情况之一的，由其所在教育督导室通报批评，或建议给予行政处分；情节严重的，由同级人民政府取消其督学职务；构成犯罪，依法追究其刑事责任。
（一）失职、渎职、贻误工作的；
（二）利用职权谋取私利的；
（三）滥用职权包庇或者打击、报复他人的；
（四）其他影响公正教育督导的。

第五章 附则

第二十八条 本规定所称中等及中等以下学校，是指幼儿园（班）、普通中小学、中等职业学校、特殊教育学校、中等成人学校及其他教育机构。
第二十九条 本规定自2006年3月1日起施行。