国务院


国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知

国发〔２００１〕３３号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　监察部、国务院法制办、国务院体改办、中央编办《关于行政审批制度改革
工作的实施意见》已经国务院批准，现转发给你们，请认真贯彻执行。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国国务院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○一年十月十八日



关于行政审批制度改革工作的实施意见

监察部、国务院法制办、国务院体改办、中央编办

（二○○一年十月九日）

　　按照党的十五届五中全会、六中全会和中央纪委第五次全会、国务院第三次
廉政工作会议的部署和要求，积极推行行政审批制度改革，对于深化行政管理体
制改革，促进政府职能转变，完善社会主义市场经济体制，加强和改进作风建设，
从源头上预防和治理腐败，都具有重要意义。近年来，绝大多数省、自治区、直
辖市和国务院各部门程度不同地开展了行政审批制度改革工作，取得了初步成效。
但是，这个问题并未完全解决。最近国务院党组决定把进一步推进这项改革作为
贯彻十五届六中全会精神的一项重要工作，要求各级政府进一步转变政府职能，
减少行政审批。少管微观，多管宏观，少抓事前的行政审批，多抓事后的监督检
查，切实加强监督和落实。改革行政审批制度，需要审批的项目应规定清楚，公
开透明，不需要审批的坚决不去审批。逐步建立、完善价格和市场机制，而不是
单靠行政手段去解决。根据国务院上述精神，现就进一步推进行政审批制度改革
提出如下意见。
　　一、行政审批制度改革的指导思想和总体要求
　　行政审批制度改革的指导思想是：以党的十五大和十五届五中全会、六中全
会精神为指导，按照江泽民同志“七一”重要讲话和“三个代表”重要思想的要
求，解放思想，实事求是，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用为基点，
把制度创新摆在突出位置，努力突破影响生产力发展的体制性障碍，加强和改善
宏观调控，规范行政行为，提高行政效率，促进经济发展，推进政府机关的廉政
勤政建设。
　　行政审批制度改革的总体要求是：不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市
场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，坚决予以取消；可
以用市场机制代替的行政审批，通过市场机制运作。对于确需保留的行政审批，
要建立健全监督制约机制，做到审批程序严密、审批环节减少、审批效率明显提
高，行政审批责任追究制得到严格执行。
　　２００１年，以经济事务的行政审批为重点，兼顾其他方面，突出抓好国务
院各部门及各省、自治区、直辖市人民政府的工作落实。省级以下各级人民政府
及其部门也要积极推行行政审批制度改革。
　　二、行政审批制度改革应遵循的原则
　　（一）合法原则。行政审批作为一项重要的行政权力，直接涉及公民、法人
和其他组织的合法权益，关系政府职能的转变和社会主义市场经济的发展。设定
行政审批应当遵循我国的立法体制和依法行政的要求，符合法定权限和法定程序。
法律、行政法规、地方性法规和依照法定职权、程序制定的规章可以设定行政审
批。鉴于目前有关立法还不够完善，国务院各部门可根据国务院的决定、命令和
要求设定行政审批，并以部门文件形式予以公布；其他机关、文件设定的行政审
批应当取消。
　　（二）合理原则。设定行政审批，要符合社会主义市场经济发展的要求，有
利于政府实施有效管理。凡是通过市场机制能够解决的，应当由市场机制去解决；
通过市场机制难以解决，但通过公正、规范的中介组织、行业自律能够解决的，
应当通过中介组织和行业自律去解决。有关经营性土地使用权出让、建设工程招
标投标、政府采购和产权交易等事项，必须通过市场机制来运作。对虽符合合法
原则，但不符合上述要求的行政审批，也应当取消。
　　（三）效能原则。要合理划分和调整部门之间的行政审批职能，简化程序，
减少环节，加强并改善管理，提高效率，强化服务。一个部门应当实行一个“窗
口”对外；涉及几个部门的行政审批，应当由国务院规定的主要负责部门牵头，
会同其他有关部门共同研究决定后办理；实施行政审批要规定合理时限，提高工
作效率，在限定期限内办结。
　　（四）责任原则。按照“谁审批、谁负责”的原则，在赋予行政机关行政审
批权时，要规定其相应的责任。行政机关实施行政审批，应当依法对审批对象实
施有效监督，并承担相应责任。行政机关不按规定的审批条件、程序实施行政审
批甚至越权审批、滥用职权、徇私舞弊，以及对被许可人不依法履行监督责任或
者监督不力、对违法行为不予查处的，审批机关主管有关工作的领导和直接责任
人员必须承担相应的法律责任。
　　（五）监督原则。赋予行政机关行政审批权，要按照公开、公平、公正的原
则，明确行政审批的条件、程序，并建立便于公民、法人和其他组织监督的制度。
行政审批的内容、对象、条件、程序必须公开；未经公开的，不得作为行政审批
的依据。行使行政审批权的行政机关应当建立健全有关制度，依法加强对被许可
人是否按照取得行政许可时确定的条件、程序从事有关活动的监督检查。
　　三、实施步骤
　　国务院各部门的行政审批制度改革工作按照以下步骤和要求进行。
　　（一）全面清理行政审批项目并提出处理意见。由各部门按照统一要求，对
本部门的行政审批项目进行彻底清理，填报行政审批项目登记表，并依据上述原
则逐项研究提出取消、保留、下放或转入市场机制运作的处理意见。其中，各部
门根据国务院以往的决定、命令和要求设定的行政审批，该取消的也要取消；需
要保留的，必须报国务院备案。各部门内设机构设定的行政审批，原则上一律取
消；个别确需保留的，要以部门文件形式予以公布并报国务院备案。
　　（二）研究确定行政审批项目处理意见。由国务院行政审批制度改革工作领
导小组（以下简称领导小组）办公室对各部门提出的行政审批项目的处理意见进
行审核，并负责与各部门协商。对协商不一致的行政审批项目，由领导小组办公
室提出意见报领导小组确定。
　　（三）公布行政审批项目处理决定。由领导小组办公室编制各部门取消和保
留的行政审批项目目录并拟定有关规定，报领导小组讨论并提交国务院总理办公
会议审议，经批准后以国务院决定的形式予以公布。
　　（四）制定监督制约措施。各部门结合实际，针对保留的审批项目制定、公
布监督制约的具体措施，并报领导小组办公室。
　　各省、自治区、直辖市的行政审批制度改革，要在前一阶段工作的基础上，
根据本实施意见的要求，进一步加大工作力度。已对行政审批项目进行了初步清
理和处理的，要认真回顾和分析前一阶段的工作情况，查找存在问题和不足，针
对薄弱环节，采取改进措施。要根据本实施意见确定的原则，结合本地区实际，
切实做好有关行政审批项目的处理工作。如存在该清理的未作清理、应取消的没
有取消等问题，要坚决予以纠正。正在进行清理和处理的，要按照有关要求加强
监督检查，严格审核把关。尚未开展这项工作的，要尽快作出部署，抓紧组织实
施。对工作扎实、效果较好的，要注意总结和推广经验；对工作不认真、走过场
的，要责成其认真整改。
　　四、需要注意的问题
　　行政审批制度改革政策性强，涉及面广，工作难度大。各地区、各部门务必
采取有效措施，确保这项改革健康有序地进行。
　　（一）要加强组织领导。各地区、各部门要增强政治责任感，充分认识行政
审批制度改革的重大意义，把这项工作摆到重要位置，切实加强领导。要明确一
位领导同志负责这项工作，并成立专门工作班子或抽调专人承担日常工作。监察、
法制、体改、机构编制等部门和单位要在党委、政府的统一领导下，充分发挥职
能作用，做好组织协调工作，要实行严格的责任制，形成工作合力。
　　（二）要注意搞好工作衔接。各地区在审批项目处理工作中，要注意与国务
院各部门的有关工作相协调。对于国务院已经明确取消和保留的行政审批项目，
要作出相应处理。应该取消的，必须取消；需要保留的以及由国务院有关部门下
放给地方审批的，要继续实行，并健全监督制约机制。国务院及国务院各部门依
据法律、行政法规、部门规章设定的审批项目，地方政府可以提出取消或者其他
处理的建议，但不能自行宣布处理意见。
　　（三）要积极稳妥地推进。改革行政审批制度，既要大胆实践，勇于创新，
又要按照中央的统一部署和要求，有组织、有秩序地进行；既要坚决精减和调整
不适应社会主义市场经济发展要求的行政审批事项，又要切实加强对需要保留的
行政审批行为的监督。对取消行政审批的事项要制定后续监管措施，避免管理脱
节。要加强调查研究，注意发现并及时解决倾向性、苗头性问题。要将行政审批
制度改革工作与政府机构改革、政务公开和实行“收支两条线”管理等工作结合
起来，互相促进。
　　（四）要加强监督检查。各地区、各部门要切实加强对行政审批制度改革工
作的监督检查，绝不允许搞上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止，坚决反
对和防止搞形式主义。任何部门和单位都不得瞒报、虚报行政审批项目，不得对
决定取消的项目搞变相审批，不得违反规定擅自新设行政审批项目。对已经明确
取消的行政审批项目仍然进行审批的，要按照有关规定予以处理。
　　领导小组办公室拟在２００１年底对各地区、各部门开展行政审批制度改革
的情况（包括行政审批项目是否得到彻底清理，已经作出处理的审批项目是否落
实到位，对保留的审批项目是否建立了监督制约机制等）有重点地进行一次检查。


浅析司法鉴定工作的现状、问题及对策

杭州市司法局　　倪　毅


司法鉴定是在诉讼过程中，对于案件中的某些专门性问题，按诉讼法的规定，经当事人申请，司法机关决定，或司法机关主动决定，指派、聘请具有专门知识的鉴定人，运用科学技术手段，对专门性问题作出判断结论的一种核实证据的活动。简单地说，司法鉴定就是侦查、起诉、审判等诉讼活动中依法进行的鉴定。作为司法证据制度的重要组成部分，是司法体制改革中不容忽视的重要内容。1998年国务院明确赋予司法部指导全国“面向社会服务的司法鉴定工作”，这是我国法制建设是的一项重要举措，对于改变现阶段我国司法鉴定现状，适应依法治国方略的需要，推动我国司法体制改革具有十分深远的意义。今年我市市级机构改革中，也在司法行政机关中增设了“司法鉴定管理处”，明确赋予了“指导全市面向社会服务的司法鉴定工作”的职责，司法鉴定统一管理模式也在我市呈现出积极探索、稳妥推进的新局面。作为司法行政系统中的普通一员，本人就我国司法鉴定工作的历史发展及现状、存在主要问题及改革完善作尝试性的探讨。

一、 司法鉴定制度历史发展与现状

(一)西方司法鉴定制度的起源与完善
鉴定活动是随诉讼活动产生的。国家的司法职能出现以后，由于诉讼活动的开展，便有通过鉴定提供证据和审查证据的客观要求。
西方国家的司法鉴定制度起源于封建社会初期。有史料证实，司法鉴定在16世纪就被纳入法典。1532年，德国的《加洛林纳法典》219条当中有40条涉及到对鉴定的规定。
从18世纪到19世纪末期，西方国家由于资本主义的兴起与发展，促进了司法制度的大变革，其中的刑事诉讼制度由纠问式向控告式转变。许多国家(如英国、法国、德国等)相继制定了适合于资本主义社会需要的较为完备的刑事诉讼法典，其中对于鉴定问题作了与过去有诸多不同的具体规定，如鉴定的申请权、鉴定决定权、鉴定主体资格、鉴定程序、鉴定结论的效力等均写入了法典，体现了与资本主义司法制度相适应的特点。这是现代西方国家司法鉴定制度的雏形。
20世纪以来，无论是英美法系还是大陆法系国家，对自己的诉讼法典至少进行过3次以上的修订增补，其中关于鉴定问题增补的条款与内容不少。主要集中在鉴定对象、鉴定机构、鉴定标准、鉴定活动方式、鉴定结论的评断、鉴定人的权利义务与责任等适应现代法制需要的深层次问题上。反映出鉴定制度改革的时代特点及与司法制度发展的同步性、层次性。有的国家为了实施诉讼法中关于鉴定的规定，还制定了单行的鉴定法规或鉴定条例。如美国1937年制定的《统一鉴定证言法》等。
(二)我国司法鉴定制度的发展现状
根据史料证实，我国最古老的鉴定活动产生于距今两千余年的奴隶社会。在周朝就有了为诉讼服务的伤害鉴定。封建社会鉴定手段较为普遍，鉴定的对象和范围也较宽，并制定有许多法规。秦汉以后，法医鉴定、笔迹鉴定、文书鉴定、痕迹鉴定逐渐兴起与扩大。我国唐、末时期，鉴定制度发展到较为完备的程度：唐代将鉴定人“作虚假结论依罪受罚”加以法定化；宋代的法律规定了鉴定官员的身份与职责、检验内容、检验记录的格式等，说明鉴定管理制度有了雏形。
　　我国现代司法鉴定制度确立于本世纪初期。1906年《大清刑事民事诉讼法》(草案)对鉴定问题作出规定，但这部法典末获得批准。1907年清政府颁布了《各级审判厅试办章程》，此中对鉴定作了较多的规定，仅鉴定人就有2条：“凡诉讼上有必须鉴定，始能得其事实真相者，得用鉴定人”(第74条)；“鉴定人须由审判官选用，不论本国人或外国人，凡有一定学识经验及其技能者，均得为之”(第75条)。1928年国民党政府颁布了《刑事诉讼法》，对鉴定作出了较具体的规定。
新中国建立以后，我国司法鉴定工作有很大发展，在处理各类诉讼案件中起了积极作用。五六十年代公检法机关，根据当时的法规和各自办案的需要，分别制定了部门鉴定工作细则，作为不成文的“习惯法”共同遵守。1979年颁布了《中华人民共和国刑事诉讼法》，对刑事鉴定作了原则性规定，1996年在修订的《刑事诉讼法》中又对伤情和精神疾病的医学鉴定作了增补。1989年和1991年正式颁布了《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》，对民事鉴定和行政鉴定问题作了规定。
50多年来，我国立法、司法、执法活动都经过十分艰难、曲折的历程，法制基础薄弱，作为诉讼制度中一个微小组成部分的司法鉴定制度无疑较显稚嫩。

二、 我国现行司法鉴定制度存在的主要问题

　司法鉴定工作一直被作为司法工作的一个重要手段，在侦查、审判工作中得到较多运用。建国以来，我国每年鉴定案件由最初几万件上升到近几年来的近百万件，司法鉴定在为处理各类案件提供线索、收集证据、审查核实证据和保护公民合法权益方面起到了不可替代的作用。从技术建设角度来说，这项工作发展速度很快，尤其在中国共产党十一届三中全会以后的30年中，在社会主义法制建设的推动下，司法机关加强司法科技建设，把“科技强警”、“科技兴检”、“提高办案的科技含量”作为业务发展战略，具备了与其他业务建设相应的规模。但从法制建设角度来讲，司法鉴定工作显得滞后，同西方发达国家相比较，我国的司法鉴定制度存在多种弊端，主要问题有以下几个方面：
　　(一)司法鉴定的法律制度较为滞后
1998年以来，在司法鉴定工作改革过程中司法部根据国务院职能配置，颁布了《司法鉴定机构登记管理办法》和《司法鉴定人管理办法》两个规范性文件，规范了面向社会鉴定机构的设立条件、鉴定人的资质条件等准入标准；黑龙江省、重庆市、吉林省、四川省结合本地实践，先后出台了司法鉴定地方性法规，有力地推动和规范了上述地区的司法鉴定工作。但从全局上看，我国至今没有一部全国统一的司法鉴定法，对司法鉴定的法律规定分散于三大诉讼法中。由于没有规范司法鉴定的统一法律，只有各部门规定的调整特定范围的司法鉴定规则，存在的突出问题是：鉴定的标准和效力层次无统一规范，鉴定的程序和方法无统一规则，鉴定的受案范围无统一标准；鉴定的执业分类无统一规定；鉴定的管理无统一的主管部门，鉴定的法律责任无统一的确认体系等等。于是，国家各司法机关因司法工作具体操作急需，相继制定了一些调整司法鉴定购规章性文件：比如公安部制定的《刑事技术鉴定规则》、最高人民检察院制定的《法医工作细则(试行)》，最高人民法院下发的《人民法院司法鉴定工作暂行规定》，还有最高检、最高院、公安部、司法部联合发布的《精神疾病鉴定暂行规定》和《人体轻伤鉴定标准》、《人体重伤鉴定标准》等，这些规定虽在一定程度上缓解了司法鉴定领域无法可依的困扰，对于本部门的司法鉴定起到了一定的规范作用、但总的来说难以解决根本问题。循其原因主要是：
1、这些规定的效力从本质上讲只适用本部门。比如最高人民法院以法发[2001]23号文件形式下发的《人民法院司法鉴定工作暂行规定》，本人与辽宁六合律师事务所刘洋飞律师的观点相同，即从文件本身的性质来看其不是司法解释，而是法院内部管理制度，与其他行业、单位的管理制度的性质是相同的，对外没有法律效力。该规定第4条“凡需要进行司法鉴定的案件，应当由人民法院司法鉴定机构鉴定，或者由人民法院司法鉴定机构统一对外委托鉴定”，的确带有明显的部门利益倾向，当然也如同刘洋飞律师所述：违反了当事人意志自治原则，侵害了面向社会服务的司法鉴定机构的平等竞争权，属于不正当竞争行为。所以从法理上讲由于这些规定仅适用于本部门，不具有普遍效力，同时诉讼活动也不仅仅限于某一个系统，一旦诉讼推进到新阶段，由于各部门各有自己的规则，往往会出现相互扯皮、重复鉴定的情形，使司法鉴定的公正性受到损害。
2、这些规定限定了司法鉴定的主体范围。实践中鉴定对象的范围日益扩大，使超出本部门规定范围的司法鉴定对象无法可依，使大量的民事、经济案件找不到鉴定机构，或因当事人对鉴定机构的鉴定权有异议，而被拖延甚至无法裁判。
3、对司法鉴定机构的设立和鉴定人权利义务等规定参差不齐。由于各部门的规定内容粗细不均，技术标准和法律水准不一，甚至失衡，往往会出现各行其是，造成矛盾、冲突现象，难以适应诉讼领域的逐步拓宽，新型案件不断出现，司法鉴定范围日趋扩大的新情况。
(二)司法鉴定的管理体制尚不健全
当前公安机关、检察机关、人民法院为保证侦查、检察、审判活动的顺利进行，都建立了与本部门工作相适应的鉴定机构。由于公检法机关都分别设置了鉴定机构而形成了各自为鉴的司法鉴定管理体制。这种“自侦自鉴”、“自检自鉴”和“自审自鉴”的管理体制虽有有利于诉讼的某些阶段，但由于缺乏必要的制约和监督，行政干预和人情鉴定难以避免，违背了诉讼的原则，也降低了司法鉴定的权威性，损害了司法公正。在司法鉴定各项制度的设置上存在种种不匹配和扭曲的现象，一方面规定鉴定人同司法人员一样应实行回避制度，要求鉴定人中立于双方当事人，以体现保持“中立鉴定人”的底蕴；另一方面又规定这些人员属于司法机关内部人员，如列入司法机关人员编制、享有公职人员身份等，使鉴定人处于不能中立的结构中，致使鉴定人的定位和实际处境相矛盾。一旦案件涉及司法机关自身的责任问题，鉴定程序的公正性、鉴定结论的科学性就难以保证。
(三) 司法鉴定的范围、对象无明确界定
　　司法鉴定的范围，一般是指司法鉴定开展的学科范围，其鉴定对象则是指案件中的专门性问题。在我国，《刑事诉讼法》第 l19条至122条、《民事诉讼法＞第72条、《行政诉讼法》第35条对鉴定的范围仅以“与案件有关的专门问题”一言概之，但对什么是“专门问题”法律上没有界定，也没有补充性法规作明确规定。由于法律没有规定如何调整鉴定范围，致使实践中对该对象鉴定结论的证据效力无法律依据。
(四) 司法鉴定的运行机制较为混乱
当前，尤其是公、检、法等不同系统、不同层次的司法鉴定机构之间受理鉴定的范围不明确。这主要是因为没有一套科学完备的有关鉴定受理的统一制度。在司法实践中，各系统、各层次的鉴定机构的鉴定受理工作普遍存在着随意性、混乱性和重复性，只要有送鉴的，不管自己有无鉴定权，不管有无办案机关的委托信，也不管是否属于自己管辖区域和是否有能力鉴定，更不管是否进行重复鉴定，只要有利可图，就来者不拒，造成当前鉴定工作混乱无章，各鉴定机构之间相互扯皮，对案件的起诉和审理产生了负面效应。鉴定结论的效力级别也较为混乱，不同的鉴定机构就同一问题作出意见相反的鉴定结论的证明效力的确定无章可循。尽管各级公、检、法、司以及部分院校设立了鉴定机构，可是其鉴定结论的效力级别却未见国家有明文规定，也使得司法鉴定工作的秩序出现了严重的混乱。
(五)缺乏科学的鉴定人培训和考核晋升制度
健全和实施科学合理的培训制度，是进行司法鉴定工作的基础，而建立和完善科学的、系统的考核晋升制度，则是不断提高鉴定人员技术水平，使鉴定事业不断发展的必要途径。两者互为联系，互为影响。近几年来，在技术职称考核晋升的工作中做了一些改进，对外语和计算机的能力与水平考核予以了相当的重视，但对于专业知识和工作能力的考核，还没有形成一套科学的完整体系，晋升标准仅仅以学历和工作年限为主要参考，客观上形成了技术职称晋升就是论资排辈，无水平高低、能力大小、贡献多少之别，影响了鉴定人员的积极性、创造性和进取精神。

我国司法鉴定制度存在上述问题的原因是多方面的，但其中的一个重要原因是我国自近代以来，接受大陆法系的法律传统、奉行职权主义的纠问式诉讼模式，为了追求案件的实质真实，司法人员积极主动地提起追诉，因此在司法实践中往往重实体、轻程序，忽视包括司法鉴定在内的证据法制建设等造成的。近年来，我国通过修改民诉法、刑诉法，初步地改革了审判制度，审判实务上也正在探索审判方式的改革，收到了一些成效。但由于受上述诉讼理念的束缚，对包括司法鉴定在内的证据制度却未有大的突破，有碍于司法公正。因此，改革与完善现行的司法鉴定制度，是我国诉讼领域法制化建设的必行之路。

三、 我国司法鉴定制度改革与完善之我见

兼顾公正和效率的价值追求以及保持与我国诉讼制度的协调统一是解决这一问题的根本出发点。基于以上认识，对确立我国的司法鉴定制度提出以下主要设想：
(一)建立鉴定机构统一管理制度，确保司法鉴定严格的中立性和公正性
司法鉴定实质上是一种服务于司法诉讼活动的技术性活动，其功能是从科学的角度帮助司法机关确认证据。这就要求司法鉴定必须居于中立的地位，从公正的角度提出符合客观规律和科学认识的鉴定结论。因此，从司法公正的要求看，司法鉴定主体不应当是执行诉讼职能的司法机关。在我国，公安机关和人民检察院是刑事诉讼中执行控诉职能的一方诉讼主体，对其控诉主张承担举证责任。如果公安机关和人民检察院及其所属机构充任鉴定主体提供鉴定结论，并用作定案的根据，无异于是用基于自身的主观认识并由自己制造的证据证明自己的诉讼主张，这与其在刑事诉讼中所处的地位和所执行的职能是不相符的，难保其鉴定结论的客观公正。人民法院在诉讼中执行着审判职能，本居于诉讼的中立地位。对诉讼证据进行审查判断是人民法院审判活动的重要内容，而诉讼证据的最终采信权也归属于审判机关。如果人民法院既充当司法鉴定的主体，又行使对该司法鉴定结论的审查判断权和采信权，就会有损司法鉴定的公正性。实践中，许多循私枉法案的发生与审判机关的“自审自鉴”有一定关联。
实现司法鉴定机构同公、检、法机关的分离，是司法公正的内在要求。同时，这种分离也可避免司法鉴定机构的重复设置以及司法实践中的多头鉴定，符合效率的价值准则。在实现司法鉴定机构同公、检、法机关分离的基础上，应将司法鉴定机构独立设置，鉴定活动独立进行，司法鉴定管理权统一于某一职能部门，这样更能保证鉴定结论的真实性，避免许多人为因素的干扰，保障司法公正。从西方国家实践和我国现情来看，我国司法行政机关独立于诉讼之外，对司法鉴定的管理职能应全部交由司法行政机关行使。公、检、法各自专职司法鉴定机构应逐步取消或移交地方并由司法行政机关统一管理。司法行政机关对司法鉴定的统一管理应包括鉴定机构的设置、鉴定人资格的审定和取消、鉴定人的业务培训和职称晋升、鉴定标准、程序、范围、对象的制定、对司法鉴定活动进行业务指导和监督以及对鉴定人的必要奖惩等等。
(二)设立四级专职司法鉴定机构，实行两级终鉴制度
在司法鉴定组织体系中，司法鉴定机构应分级设置。本人认为应建立四级专职制，即国家级、省级、地市级、县级司法鉴定机构。考虑到大量的一般性司法鉴定案件在基层诉讼案件中产生，从方便组织鉴定、提高办案效率、降低鉴定成本、加强属地管理等角度出发，县级、地市级司法鉴定机构的存在符合我国国情。同时考虑到司法鉴定的严肃性、专门性和高技术性，对于一些在本地区、本省、全国具有重大影响或重大疑难的鉴定案件可由省级、国家级司法鉴定机构鉴定。
四级鉴定机构在人员的职能结构、专业层次、鉴定范围以及鉴定结论的效力上必须有所区别。
在鉴级制度上，实行两级终鉴制，即每一审级可进行两级司法鉴定，对初鉴定如有疑议，可申请由上一级司法鉴定机构进行复鉴定，复鉴定为该审级的终局鉴定。这与我国的两审终审的审判制度相一致，也与司法职能的地域管辖相配套，兼顾了诉讼的公正性与效率价值。
(三)实行鉴定主体资格预先审定制度