行政诉讼证据五大规则解读

　　　　　　 　 　　　　　　　　　 付　士　平


　　证据,在法学界一向被视为诉讼的脊梁,是构筑诉讼大厦最为可靠的基石。证据规则是关于哪些材料可以作为证据、证据的收集、审查判断以及如何运用证据证明案件待证事实的法律规范的总和。为履行我国加入WTO三大协定中关于及时公布贸易法律、法规、处理贸易纠纷案件司法裁判案例及依据的承诺，继民事诉讼证据规则颁布后，最高人民法院吸取证据理论的研究成果，结合行政诉讼特点，又颁布实施了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》。该规定是我国行政诉讼证据规则的主要载体。其主要规则有：
　　一、取证规则
　　取得证据规则是人民法院、行政主体及其相对人和其它利害关系人收集、调取证据所应遵循的程序、方法和应满足的条件。由于目前我国还没有统一的行政程序法，行政程序中的取证缺乏明确一致的规定。本司法解释基于司法权力的局限，也不可能对行政程序中调取证据行为作出设定，只能通过对举证要求的规定，实现对取证行为的规范。事实上，本司法解释第二部分“提供证据的要求”，就是对取证行为的要求。如果取证不符合要求，举证当然就不可能符合要求。所以我将这一部分归纳为取证规则。主要有以下内容：
　　（一）［取证时限规则］
　　即取证时限上的要求。该规则涉及司法解释中的两个条款。即第3条：在诉讼中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告和证人收集证据。第60条1项：被告在作出行政行为之后自行收集的证据不能作为行政行为合法的依据。因此，被告收集证据，一般应在做出行政行为之前的行政程序中进行。该规则不约束原告、第三人。
　　（二）［证据形式要件规则］
　　所有证据都是形式和内容的统一。证据的形式要件是指证据在形式上所应满足的条件。证据形式应该说是审查判断证据可采信的重要内容和途径。证据材料能否作为被采用，除内容因素外，一定程度上也取决于证据形式是否符合法定条件。证据形式是在取证过程中形成的。加强对证据形式要件的理解认识，不仅可以规范取证行为，也有利于提高质证和认证水平。
　　［书证］　书证是指以文字、符号民、图画等所表达和记载的思想内容明案件待证事实的书面文件或其它物品。具有稳定性强，易于保存，不受载体限制特点。应调取原件或与原件核对无误的复印件、照片、节录本；应当注明出处并经核对无异后加盖印章；报表、图纸、帐册、科技文献应有说明材料；询问、陈述、谈话类笔录，应当由执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或盖章（10条）。
　　［物证］　物证指以其存在形式、外部特征、内在属性证明案件待证事实的实体物和痕迹。应调取原物，确有困难的可以调取与原物核对无误的复制件或该物证的照片；种类物调取其中的一部分（11条）。
　　［电子证据］　电子证据是伴随现代电子技术发展而出现的证据形式，除电子邮件（E－mail）外，还包括电子数据交换、电子资金划拨、电子公告牌记录等，早在60年代，英美法系一些国家就确立了关于电子证据的大量判例。南非于1983年、加拿大于1998年还分别制定有《计算机证据法》。本司法解释称之为计算机数据。即向法院提交计算机数据或录音、录像视听资料证据，应调取原始载体或复制件；注明制作方法，制作时间，证明对象，制作人等；声音资料应附有该声音内容的文字记录（12条）。
　　［证人证言］　指了解案件有关的人向法院所作的用来证明案件待证事实的陈述。应写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；应有证人的签名，不能签名的，应当以盖章等方式证明；注明出具日期；附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件（13条）。
　　［鉴定结论］　是鉴定人接受委托或聘请，运用自己专门知识或技能，对某些专门性问题进行分析、判断后所作出的结论意见。应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程（14条）。
　　［现场笔录］　现场笔录是行政主体工作人员在执行职务过程中当场进行调查、处理、处罚而制作的文字记载材料。是行政诉讼特有的证据形式。勘验笔录与现场笔录近似，只是制作主体、时间略有区别。形式上应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。有其他人在现场的，可由其他人签名。法律、法规和规章对现场笔录的制作形式另有规定的，从其规定（15条）。
　　［域外证据］　域外证据主要指在我国领域外形成的证据。当事人调取在中华人民共和国领域外形成的证据，应当说明来源，经所在国公证机关证明，并经中华人民共和国驻该国使领馆认证，或者履行中华人民共和国与证据所在国订立的有关条约中规定的证明手续（16条）。根据最高人民法院《关于我原驻苏联大使馆教育处出具的证明不具有证明效力的复函》的规定，我驻外大使馆具体行使涉外公证认证的职能部门是领事部，其他部门不具有该项职能，出具的涉外公证认证文书无效。我国已于1997年加入海牙国际取证公约。
　　调取的在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区内形成的证据，应当具有按照有关规定办理的证明手续。证明主要有四种方式：1、我驻港、澳机构的证明；2、当地工会联合会等团体的证明；3、我司法部委托的港澳律师的证明；4、台湾不冠以“中华民国”名义的公证机构或民间组织的证明。
　　［外文证据］　外文证据主要指外文书证、外文视听资料等由外国语言文字形成的证据。当事人调取外文书证或者外国语视听资料的，应当附有由具有翻译资质的机构翻译的或者其他翻译准确的中文译本，由翻译机构盖章或者翻译人员签名（17条）。
　　［涉密证据］　指涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的证据。对这类证据在形式上应作出明确标注和说明。调取的 证据涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，应当作出明确标注（18条）。
　　（三）［法院取证规则］
　　本司法解释首次对人民法院调取证据作了较为明确的规定。
　　［依职权调取规则］　人民法院有以下两种情况可以向公民法人或者其他组织调取证据：（1）涉及国家公共利益或他人合法权益的事实认定。（2）涉及依职权追加当事人、回避、中止、终结诉讼等程序性事项。（22条）需要调取的证据在异地的，可以委托证据所在地法院调取。不能完成委托内容的，应告知委托的法院说明原因（26条）。
［应请求调取规则］　原告或第三人（不排斥被告）不能自行收集，但能够提供确切线索的以下三类证据，可以申请人民法院调取：（1）国家有关部门保存，且须由法院调取的证据；（2）涉密证据；（3）确因客观原因不能收集的其他证据（23条）。这是申请调取证据的范围。申请调取证据的程序是，申请人应当在举证期限内提交调取证据申请书，写明申请调取证据的原因、证据持有人姓名或名称、住址、拟取证内容和要证明的案件事实（24条）。法院对调取证据的申请应进行审查，符合条件的及时调取；不符合条件的，书面通知当事人或其代理人，并说明理由；当事人或其代理人可以在三日内申请复议一次，法院在五日内作出答复（25条）。
　　［取证目的规则］　人民法院不得为证明被诉具体行政行为合法性，调取被告在作出行政行为时未收集的证据（23条2款）。
　　（三）［证据保全规则］
　　证据保全是指在证据可能灭失或以后难于取得的情况下，由法院应当事人申请或依职权，对证据进行的固定和保护。
　　［程序规则］　当事人向人民法院申请保全证据的，应当在举证期限届满前以书面形式提出，并说明证据的名称和地点、保全的内容和范围、申请保全的理由等事项。人民法院可以要求其提供相应的担保。法律、司法解释规定诉前保全证据的，依照其规定办理（27条）。
　　［方法规则］　人民法院保全证据可以根据具体情况，采取查封、扣押、拍照、录音、录象、复制、鉴定、勘验、制作询问笔录等保全措施。人民法院保全证据时，可以要求当事人或者其诉讼代理人到场（28条）。
　　（四）［现场勘验规则］
　　勘验是司法或行政执法人员凭借感觉，包括听觉、视觉、嗅觉和触觉以及专门调查工具对案件相关场所进行观察、检验以收集证据的活动。
　　人民法院可以依当事人申请或者依职权勘验现场（33条）。勘验现场时，勘验人员必须出示人民法院的证件，并邀请当地基层组织或者当事人所在单位派人参加。当事人或其成年亲属应当到场，拒不到场的，不影响勘验的进行，但应当在勘验笔录中说明情况（33条）。
审判人员应当制作勘验笔录，记载勘验的时间、地点、勘验人、在场人、勘验的经过和结果，由勘验人、当事人、在场人签名。勘验现场时绘制的现场图，应当注明绘制的时间、方位、绘制人姓名和身份等内容。当事人对勘验结论有异议的，可以在举证期限内申请重新勘验，是否准许由人民法院决定（34条）。
　　二、举证规则
　　行政诉讼举证，就是指行政诉讼的当事人向法庭提供证据，证明被诉具体行政行为或事实损害行为、损害行为与损害结果的因果关系是否存在、是否合法、应否承担行政赔偿责任、承担何种赔偿责任的诉讼活动。
　　（一）［举证责任配置规则］
　　举证责任，指当事人在诉讼中因举证不能或不力所应承担的法律后果。举证责任制度最早起源于罗马法时代。当时主要是指行为意义上的举证责任，理论研究中称之为主观举证责任，即向法院提供证据证明自己主张的义务或负担。后来法国学者提出了客观举证责任的概念，即结果意义上的举证责任，就是在待证事实真伪不明、而法院又不能拒绝裁判情况下，判决由谁承担不利的法律后果。这就出现了举证责任如何配置的问题。理论上有法律要件分类说、权利限制扩张区别说等观点。
　　法律要件分类说是德国学者提出的一种观点，与民事诉讼相同。德国和我国台湾地区均采此说。该学说将民事法律规范分为权利产生规范、权利妨害规范、权利消灭规范和权利排除规范，前者为基础规范，后三者为对立规范。主张权利存在者就权利规范中关于权利事实存在的构成要件承担举证责任；主张权利不存在者应就对立规范中，权利消灭（如债务已清偿）、权利妨害（如没有或限制行为能力）、或权利排除（如已超过时效）等负举证责任。
　　权利限制、扩张区别说是日本学者提出的。他们认为，限制国民权利、课处义务的行政处理诉讼，由行政机关就行为的适法性负举证责任；国民请求扩张权利或利益领域应就其请求权的基础事实负举证责任。
　　我国行政诉讼法和最高法院这次制定的行政诉讼证据规则没有照搬前述理论，而是规定行政机关就行政行为的合法性承担举证责任；相对人申请授益，应就其请求符合法定条件负举证责任，且对原告没有适用举证责任的概念。即：被告对行政行为合法性（1条）和被告认为原告起诉超过法定期限的（4条3款）负举证责任。原告应负责提供三类证据材料：符合起诉条件的材料（4条1款）；诉被告不作为，证明其在行政程序中曾提出过申请的材料（4条2款）；赔偿诉讼中，行政行为造成损害的事实（5条）。同时规定了原告享有提供被告行为违法的证据的权利（6条）。
　　（二）［举证失权规则］
　　举证失权指无正当理由超出法定举证期限，即丧失举证权利的制度。我国行政诉讼法没有举证期限的规定，长期以来实行证据随时提出主义，增加了诉讼成本，降低了诉讼效率，也不利于公正价值的实现。最高法院关于执行行政诉讼法的解释只是对被告举证的期限作了原则规定，不够完整。这次证据规则作了如下调整：
　　被告应在收到起诉状副本之日起10日内提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和抉扬规范性文件；因不可抗力或客观上不能控制的其它正当事由不能如期提供的，应在举证其限界满前提出延期举证申请，法院准许的，应在正当事由消除后10日内提供证据；逾期提供的，视为没有证据（1条）。
　　原告或第三人应在开庭审理前或法院指定的交换证据日提供证据，因正当事由申请延期，法院准许的，可以在法庭调查中提供，逾期提供的，视为放弃举证权利。在一审程序中无正当事由未提供而于二审程序中提供的证据，法院不予接纳（7条）。
　　对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，在举证期限内无正当理由不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果（31条）。
　　（三）［证据管理规则］
　　行政诉讼证据的管理原来也一直无法可依。本次司法解释对证据管理首次作了规定即：
福建省厦门市集美区人民政府


集府[2005]102号
厦门市集美区人民政府关于印发《集美区完善征地拆迁政策若干意见的实施细则》的通知


各镇（街），区直各办、局，各管委会，各有关单位：

　　《集美区完善征地拆迁政策若干意见的实施细则》已经市政府研究同意（厦府〔2005〕320号），现印发给你们，请认真遵照执行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　厦门市集美区人民政府

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○五年十一月十日

厦门市集美区完善征地拆迁政策若干意见的实施细则

　　为认真贯彻执行厦门市人民政府2005年8月1日起施行的《关于完善征地拆迁政策的若干意见》（厦府［2005］176号）、《关于征收集体土地非住宅房屋拆迁的若干意见》（厦府［2005］179号）和《关于制定征地拆迁具体实施细则的指导意见的通知》（厦府办[2005]213号），结合集美区征地拆迁施行情况，特制定如下实施细则：

　　一、关于征地补偿问题

　　（一）征地补偿费用按土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费、水利设施摊销费等费用计算综合补偿，并实行包干，不再对青苗及地上物等进行清点计费。

　　征地补偿费用必须专款用于征地补偿安置，不得挪作它用。

　　（二）土地补偿统一为一类区：集美区辖区范围内。

　　（三）土地类别分为四类：

　　第一类为农用地，包括菜地、水田、旱地、鱼塘及水库等养殖水面（含耕改池），果园地（含耕改果）；

　　第二类为林地；

　　第三类为未利用地，含荒地、杂地；

　　第四类为集体建设用地（办理用地红线的）。

　　（四）土地补偿综合标准（以下补偿标准为最高标准）：

　　农用地：8万元/亩，按期交地的，另奖励被征地对象0.8万元/亩，奖励金的支付对象为被征地农村集体经济组织，但被征收土地属村民承包经营土地或者自留地的，应全额支付给被征地村民；林地：3.5万元/亩；未利用地：2.5万元/亩。

　　盐田以及国有滩涂上的虾池、鱼池，统一按2.5万元/亩予以补偿（其中，开发费0.5万元/亩，青苗及地上物2万元/亩）。

　　集体建设用地，按《厦门市征用集体土地房屋拆迁补偿安置规定》的规定标准执行。其中属合法的村镇企业用地，按每平方米200元补偿给村集体经济组织。

　　（五）土地补偿费发放：

　　凡村民代表大会已做出决定，且符合法律规定的，按决定执行；村民代表大会未做出决定的，应将土地补偿费的70％（含办理养老保险费用）发放给被征地村民或股份量化到个人；余下的30％补偿费，主要用于公益事业和发展村集体经济，具体使用由村民代表大会决定。

　　（六）征地补偿标准确定的依据：

　　1、前三年平均年产值确定：

　　根据厦门市统计局厦统［2004］函6号所提供的数据，我市的农用地前三年平均年产值为2547元/亩。

　　2、土地补偿费标准：

　　（1）农用地（除林地外）土地补偿费2.0万元/亩。

　　（2）林地土地补偿费1.0万元/亩。

　　（3）未利用土地补偿费5000元/亩。

　　3、安置补助费标准：

　　征收农用地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置农业人口数，按照被征收的农用地数量除以征地前被征地单位平均每人占有农用地的数量计算。

　　（1）农用地（除林地外）安置补助费3.0万元/亩。

　　（2）林地的安置补助费1.5万元/亩。

　　（3）未利用地不计安置补助费。

　　4、青苗及地上构（建）筑物补偿费标准：

　　（1）农用地3.0万元/亩；

　　（2）林地1.0万元/亩；

　　（3）未利用地2.0万元/亩。

　　二、关于农村集体土地住宅拆迁问题

　　（一）拆迁安置补偿方式及标准

　　征收集体土地住宅房屋的拆迁，可以实行产权调换、货币补偿，或产权调换与货币补偿相结合；特殊情况下，在规划保留村，经区人民政府报市人民政府批准，在统一规划的前提下，也可以采用批宅基地自建的补偿方式。

　　1、产权调换补偿标准及面积计算：

　　（1）人均合法产权面积小于50平方米的，按50平方米认定产权面积。对人均不足50平方米的部分，已建成无合法批建手续房屋的，按人均50平方米认定产权予以补偿安置；未建成的，按该类区砖混结构住宅（一等）重置价缴款后，按人均50平方米予以补偿安置。人均不足50平方米部分，不给予装修补偿。

　　（2）房屋产权调换按“拆一补一”、不补差价计算。产权调换时所选取的安置房的总面积按超出被拆迁住宅面积最小的原则控制。超出原产权面积部分按安置房市场评估价缴交购房款。安置房市场评估办法参照《厦门市城市房屋拆迁管理规定》的有关规定执行。

　　2、实行货币补偿的，人均50平方米按上季度被拆迁房屋邻近的普通商品房均价补偿，高于上季度区域住宅商品房（不含别墅）平均售价的按平均售价补偿；超过人均50平方米部分，按安置房市场评估价予以补偿。

　　3、被拆迁人选择部分实行产权调换、部分实行货币补偿的，其货币补偿面积不得超过被拆迁住宅面积减去安置房面积的余额，且不得超过人均50平方米。

　　4、批宅基地自建补偿标准：

　　征收集体土地住宅经批准采用批宅基地自建的，被拆迁住宅按重置价结合成新予以补偿。框架结构房屋重置价按每平方米595元；砖混结构房屋重置价按每平方米510元；其它结构房屋重置价按每平方米340元。根据住宅结构、成新率确定补偿标准及补助金额。新批宅基地的建筑面积控制在人均50平方米以内。

　　5、持有合法批建手续，但在征地拆迁通告之前未建成的部分，实行产权调换时应补交该类区砖混结构住宅（一等）重置价；实行货币补偿的，应扣减该类区砖混结构住宅（一等）重置价。

　　6、转让或赠与集体土地住宅房屋的，其转让或赠与的建筑面积应计入转让方或赠与方的人均住房面积。

　　产权清晰的共有住宅（含祖房），产权面积应按各自份额合并计算。同一村庄已被拆迁安置住宅面积应合并计算。

　　7、具有合法批建手续的住宅房屋，装修补偿按280元/平方米实行包干补偿。

　　8、凡及时办理农村土地房屋权证的，房屋被拆迁时，给予5000元/户的奖励。

　　9、人均合法产权面积，以被拆迁人在本行政村范围内，具有常住户口且实际居住的家庭成员为依据，属“一户多宅”的，已批合法面积合并计算，属“多户一宅”的，其人口合并计算。

　　（二）拆迁无合法批建手续的房屋，不予补偿。但对2002年12月1日之前所建的房屋，凡被拆迁人在规定的搬迁期限内自行搬迁的，可根据以下情况适当给予补助、奖励，以下补助标准为上限。

　　1、人均合法批建的住宅面积小于50平方米（含50平方米）的，在给予人均50平方米补偿安置的基础上，其无合法批建手续的部分，按人均50平方米，已建部分框架结构按每平方米400元、砖混结构每平方米350元、石木结构每平方米300元（含装修）给予补助，未建部分按每平方米240元给予奖励。

　　2、人均合法批建的住宅面积大于50平方米小于100平方米的，其无合法批建手续的部分，按人均100平方米扣除合法批建面积的剩余部分面积，已建部分框架结构按每平方米400元、砖混结构每平方米350元、石木结构每平方米300元（含装修）给予补助，未建部分按每平方米240元给予奖励。

　　3、人均合法批建的住宅房屋建筑面积大于100平方米的（含100平方米的），其无合法批建手续的房屋不予补助，没有违建也不予奖励。

　　4、2002年12月1日之后建造的无合法批建手续的住宅和非住宅建筑，一律强行拆除，不给予任何补助，并按相关规定进行处罚。

　　2002年12月1日以后建造的无合法批建手续房屋的认定：（1）区行政执法部门巡查发现并开具制止违法建设的通知书的；（2）2003年3月快鸟卫星影像图、地形图无影像显示的；（3）经公示后被举报查实的；（4）其他可以证明属2002年12月1日以后建造的测绘资料。

　　（三）被拆迁户人口的认定：

　　1、符合计划生育出生、婚嫁、在校大中专生、现役士官和义务兵、劳教释放人员等正常入户，应计入被拆迁户人口。

　　2、宅基地申请表中记载的户口及新增人口应合并计算。

　　3、有下列情形之一的，不得计入被拆迁户（人）口：

　　（1）已被拆迁安置的户（人）口；

　　（2）2003年8月1日全市取消农业户口后迁入的户（人）口。

　　（3）党政机关及国有企事业单位在编人员（含离退休）、现役军官；

　　（4）空挂户口；

　　（5）超计划生育人口；

　　（6）非集体经济组织成员。

　　（四）产权认定原则：持有原同安县政府、厦门市国土资源与房产管理局或原厦门市郊区集美（杏林）区土地管理部门或建设管理部门核发的建房手续及原集美区的镇、乡（公社）政府批准核发的符合换证条件因故未换的有效建房权证，按权证上所标明的批准面积予以认定。

　　三、关于征收集体土地非住宅房屋拆迁

　　（一）征收集体土地上的非住宅房屋的拆迁，符合下列条件之一的，按该房屋重置价结合成新给予补偿，其设施、设备按市场评估给予搬迁补助。

　　1、已取得土地房屋权证的；

　　2、已取得市土地管理部门核发的《厦门市乡村企事业用地许可证》；

　　3、已取得市土地管理部门核发的乡镇企业用地批文、红线图及规划管理部门核发的建设许可证。

　　以上未注明建筑面积的，按容积率不高于1的实际建筑面积计算；容积率超过1的部分，一律不予补助。

　　（二）征收集体土地上无合法批建手续的非住宅房屋的拆迁，不予补偿。但在2002年12月1日前有以下手续的，并已建造的，在规定搬迁期限内自行搬迁的，可按下列标准给予搬迁补助（含设施、设备、生产资料等的搬迁）：

　　1、经区人民政府（包括建设、土地、规划、计统、农业部门）审核同意的，或经区村镇企业土地房屋清理与确权领导小组审核同意的，或持有规划管理部门及土地管理部门签署意见并盖章的《厦门市乡镇企业建筑物补办手续工作表》的框架结构房屋按不高于每平方米420元、砖混结构房屋按不高于每平方米360元、其它结构房屋按不高于每平方米200元给予搬迁补助（含装修补助）；

　　2、其他非住宅房屋，凡能提供房屋租赁或企业纳税证明的，框架结构房屋按不高于每平方米120元、砖混结构房屋按不高于每平方米90元、其它结构房屋按不高于每平方米70元给予搬迁补助（以上含装修补助）。

　　以上非住宅房屋按容积率不高于1的实际建筑面积计算；容积率超过1的部分，一律不予补助。不符合本条1、2项的，一律不予补助。

　　（三）对采用不法手段骗取补偿或补助的当事人，要追回非法所得，并依法追究法律责任。

　　四、关于政策衔接问题

　　下列项目的征地拆迁，执行市政府原有规定：

　　2005年8月1日之前已发布征地拆迁通告（含预告），且已正式实施的项目；

　　发布征地拆迁通告且已实施的征地拆迁项目，因拆迁期限逾期而又重新发布征地拆迁通告的。