法人治理结构之我见魏红亮法人治理结构之我见

魏红亮
　

党的十五届四中全会在《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，旗帜鲜明地提出"公司法人治理结构是公司制的核心"。为确保到2010年在大多数国有大中型骨干企业建立比较完善的现代企业制度，这就有必要对"法人治理结构"进行必要的研究。
一、提出公司法人治理结构是公司制的核心，这是十五届四中全会在国企改革理论上的一大进展。
国有企业是我国国民经济的支柱，建立现代企业制度是国有企业改革的方向。1997年9月召开的党的十五大将国企改革提到了及其重要的议事日程，明确提出"要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改革，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体"，并"力争到本世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度"，这为国企改革指明了方向。近三年来，在十五大精神的指引下，国企改革取得了丰硕成果，但是困扰改革的一些理论和实际问题依然存在，特别是有关公司制的改革缺乏政策和法律的支持和引导，亟待解决。党的十五届四中全会正是在国企改革的攻坚阶段召开的，主要研究了国企改革问题，通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），就困扰国企改革的若干重大问题进行了明确的论述，尤其是对国有企业建立和完善现代企业制度的几个主要环节做了较为详细的说明，旗帜鲜明地提出"公司法人治理结构是公司制的核心"，这是十五届四中全会继十四届三中全会决定和十五大报告关于建立现代企业制度的有关论述之后，在国企改革理论上的一大进展，为国企进行公司制改革提供了政策和理论上的重要依据，具有很强的可操作性，必将极大地加速国企改革的步伐并产生深远影响。
二、对法人治理结构的基本认识
由于目前我国的法律法规和有关法律性规范中对"法人"的规定和解释很多，但还没有关于"法人治理结构"的规定，有必要对其有一个基本的认识。
1、法人治理结构是针对公司制而言的
公司制改革需要建立法人治理结构。按照《民法通则》的规定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织①。法人可以分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社团法人。法人制度的建立是为了促进经济的发展，使交易更简洁、更迅速、更有效率，其意义显示最为明显的例证就是股份有限责任公司。国有企业作为企业法人，是依法独立享有民事权利和承担民事义务的民事主体，对国有企业进行公司制改革就是要使其成为真正的法人实体和市场竞争主体，真正地独立享有和承担民事权义，而要实现这一目的，就要构建真正适应市场的治理结构。
《决定》和现行法律确定了法人治理结构是公司制的内容。首先，《决定》认为"股权多元化有利于形成规范的公司法人治理结构"，这就指明《决定》不鼓励国企股权单一或"一股独大"，反之就是，《决定》提倡国企改革实行多元化股权。按照现行法律，国企股权多元化之后就不再是《企业法》意义上的公司，而且由于国企中不可能仅仅只有自然人出资人，也就不可能是《合伙企业法》或其它法律法规意义上的公司，而只能是《公司法》意义上的公司，即有限责任公司或股份有限责任公司。其次，《决定》在"公司法人治理结构"的进一步论述中，着力强调了"三会"与经理层的职责，以及"三会"、经理层和有关组织的关系，这也是《公司法》所特有的内容。当然一些内容《公司法》还没有完全明确的规定，但相信随着经济形势的迅速变化，《公司法》会做相应的修改以适应改革的需要并为改革提供比较完备的法律保障。
2、法人治理结构理论是现代企业制度理论的延深
党的十四届三中全会以来，有关国企改革的文件多有使用"现代企业制度"一词，而且对现代企业制度的理解和认识也在不断地加深和提高，十五届四中全会就国企改革做出了重大《决定》，《决定》对现代企业制度做了详细论述并作为《决定》的一个重要组成部分，即第五部分"建立和完善现代企业制度"，并明确提出了公司法人治理结构的观点，这本身就是对现代企业制度的延深和细化，具有重要意义。
无论是国企改革"十六字方针"②、"探索国有资产管理的有效形式"还是"着力转换企业经营机制"，最终的落脚点无非是企业的资产和效益，保证国有资产的保值增值和国民经济的增长。要保障这一目的的顺利实现，必须要改进和加强管理，充分防范和化解企业经营风险。按照规范的公司制运作，建立符合现代企业的公司法人治理结构，无疑是防止国有企业改制为公司后绩效起色不大甚至下滑的良方。
三、法人治理结构的主要内容
法人治理结构是对公司进行管理和控制的一种体系，总的内容是指要明确公司股东（大）会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、有效运转和有效制衡的关系。
1、维护股东权利，保证出资人对公司拥有最终控制权。落实公司最高权力机关的职责，建立完善的股东会议事规则，保障股东充分行使权利。国家通过对国有资产授权经营机构的严格监管，确保国家出资人和代表人的权能到位；确保股东享有资产受益权、重大决策权、选择管理者的权利和通过董事会对经理层行使监督权。
2、明确董事会职责，确保董事会忠实于股东。按照《公司法》和公司《章程》明确董事会的职责，严格议事程序，确保公司最高决策机关的地位和作用；为保障股东和其它利害关系人的利益，董事会中应有相当数量的外部董事；公司党委负责人和职工代表依法进入董事会，以防止公司出现多个决策中心；建立董事责任追究制度，确保董事代表股东利益；保证董事会行使公司经营战略决定权、对经营活动和经理层的监督权。
3、保证监事会对公司财务、董事和经理层的监督。改变目前公司监事会易受董事会和"一把手"控制以及监督力度不够的现状，保障监事会依法行使职权。监事由股东代表和适当比例的职工代表出任；保障监事会对财务的检查权、对董事、经理的监督权和提议召开股东会的权利；监事会对股东会负责。
四、建立法人治理结构应注意解决的二个问题
1、
对企业人员防止"干部（官员）化管理"。公司股东会、董事会、监事会和经理层的制衡很大程度上是通过对人的管理和控制而实现的，然而由于国企领导人（这些人往往又是本企业改制后的高层人员）受多年干部管理思想的影响，对公司人事制度改革缺乏新意，对于公司人员的管理往往是沿用计划经济下企业干部管理的老一套，一人身兼数职或公司管理人员能上不能下的情况比较普遍。一是新老三会③并存，多头领导，造成公司决策系统失灵；二是董事会成员与公司经理层人员高度重合，造成监督机制失灵；三是导致公司员工贡献与报酬不对等，造成公司执行系统失灵或效率下降。如果不注意解决这一问题，就很难保证公司的绩效和股东的权益。因此要积极防止公司人员"干部（官员）化管理"，一是要严格按照《公司法》的要求，建立层次分明的人事管理制度和符合市场经济规律的人员选拔、激励、约束机制；二是"双向进入"④要严格按照法律规定和法定程序办理。
2、
积极解决"政出多门"问题。由于国企改制后，在企业层次上谁代表国家行使所有者职能不是很清楚，"所有者缺位"问题依然存在，所有者职能分散于多个政府部门，例如对于中央管理的企业，改革归经贸委、资产财务归财政部、投资归国家计委、人事归人事部和企工委、外事归外交部、劳资归劳动保障部、监管归稽查特派员公署，业务归所属行业部委等等，造成国企改制为公司后既有"股东"又没有"股东"的状况，谁都管又谁都不管的局面，权利与责任很不对称。对于企业来说，行政干预不但没有减少，甚至有所增加；对于国家来说，没有人真正对企业的盈亏负责，特别是企业运营状况不佳时。因此为使国企改革加速前进，必须解决政出多门的问题，建立国有资产代表机构和出资人代表制度。


注：
①《中华人民共和国民法通则》第36条
②指"产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学"
③"新三会"指股东会、董事会、监事会；"老三会"指党委会、工会、职工代表大会。
④"双向进入"指党委负责人可通过法定程序进入董事会、监事会；董事会、监事会、经理层和工会中的党员负责人，可依照党章和有关规定进入党委会。

单位：中国水利投资公司（北京市宣武区白广路2条2号，100053）
电话：010－63587009 E-mail: weihl@263.net

黑龙江省人民政府


黑龙江省社会集团购买力管理规定
　

（１９９０年１２月５日　黑龙江省人民政府令第二十号）




　　第一条　为严格控制社会集团购买力，合理使用资金，厉行节约，反对浪费，勤俭建国，清廉从政，根据国家有关规定，结合我省实际情况，制定本规定。


　　第二条　凡在我省的国家机关、社会团体、企业事业（私营企业除外）单位（以下统称社会集团），均应执行本规定。


　　第三条　本规定由各级财政部门负责组织实施。


　　第四条　各级控制社会集团购买力办公室（以下简称控购办）工作人员，凭《黑龙江省专项控制商品检查证》有权检查社会集团控购指标执行情况和专项控制商品购买及销售情况。


　　第五条　本规定所称社会集团购买力，是指社会集团用公款通过商品流通渠道购买（包括自制、以物易物、以物顶债的）非生产性商品的能力。非生产性商品的具体范围包括：
　　（一）纸张、书报、杂志、帐册、报表、单据、票证及其他办公用品；
　　（二）各种针纺织品；
　　（三）各种业务器具和家具；
　　（四）食堂餐具、设备和卫生用具；
　　（五）日用电器、照像器材、广播、电视、录音、录像、电讯、电响设备；
　　（六）食品、饮料、礼品、奖品和纪念品；
　　（七）建筑材料及其设备；
　　（八）公务用车、领导用车、职工通勤用车、特种车辆（国家另有规定除外）和公用的自行车、三轮车、平板车及非生产（经营）用货车；
　　（九）维修材料、配件和简单工具；
　　（十）药品和医疗器械；
　　（十一）劳动防护用品；
　　（十二）饮水、洗澡、取暖用燃料；
　　（十三）非生产机动车辆用油；
　　（十四）其他设备和用品。
　　专项控制商品范围按国家规定执行。


　　第六条　企业或企业化管理的事业单位购买直接用于生产经营和自然科学研究的设备、用品和器材，不计算社会集团购买力指标；但用于行政管理的，要计算社会集团购买力指标。


　　第七条　控制社会集团购买力实行计划管理，指标控制、专项审批、定点供应的管理办法。


　　第八条　省控购办每年根据国家核定的社会集团购买力控制指标，分地区和部门制定具体分配计划，按市（行署）、省直（在哈）主管部门及中直（在哈）有关部门分别下达执行。其他省直、中直驻地方单位及外省、市派驻我省的地方单位，其控制指标均包括在驻在地总指标内，由驻在地控购办统一分配。
　　县以下单位（包括职工在二百人以下的乡镇企业和城市街道企业）的控购管理，由省控购办另行规定。


　　第九条　市（行署）、县控购办根据省控购办下达的年度控制指标，每年核定一次本市（行署）、县社会集团购买非生产性商品的最高限额。社会集团对分配的控制指标要落实到使用部门。使用部门应按核定的指标限额，编制非生产性商品购置计划，购买时不准突破指标限额。


　　第十条　社会集团申请购买专项控制商品，应填写《购买专项控制商品申请单》、（购买小汽车、大轿车还应具备定编证和供货证明），由本单位财务部门报经主管部门核准，并征得同级财政等部门同意后，按审批权限报控购办审批。


　　第十一条　社会集团因特殊需要，由国家有关部门分配指标从市场购买（包括自制加工）或由国家有关部门直接调拨的专项控制商品，必须按规定办理审批手续后，方可购买。


　　第十二条　全民所有制单位已购的专项控制商品，在转让、更新、报损、报废后，需重新购买时，应先征得同级国有资产管理部门同意，再按规定办理审批手续。


　　第十三条　中外全资、中外合作经营和外资企业购买专项控制商品，不实行指标控制，但应履行控购手续。


　　第十四条　各级控购办应按专项控制商品的审批权限和程序，对社会集团报批的《购买专项控制商品申请单》进行审核，合乎购买条件的，应开具购买专项控制商品《准购证》，并核减其社会集团购买力指标。《准购证》当年有效。


　　第十五条　省、市（行署）、县对专项控制商品应指定国营商店定点供应，其他商店不准对社会集团销售专项控制商品。
　　社会集团应凭《准购证》到定点供应商店购买专项控制商品。


　　第十六条　定点供应商店必须按《准购证》上的数量、金额供货，并开具税务部门统一印制的“专项控制商品专用发票”。《准购证》应附在专用发票存根后备查。


　　第十七条　购买专项控制商品，省内无货，确需出省购买的，须经省控购办批准后，方可购买。


　　第十八条　各级银行应严格审查专项控制商品结算凭证，无《准购证》要求办理专项控制商品转帐结算的应拒付。


　　第十九条　社会集团购买本规定第五条所列商品，财务部门必须依据发票或专用发票登记《社会集团购买力辅助帐》，同时核减控制指标。社会集团以生产性商品购入后转作非生产用途时，也要登记辅助帐。
　　财务部门应准确、及时地编报社会集团购买力执行情况月、季报表。


　　第二十条　各级公安交通部门在办理小汽车、大轿车、摩托车落户时，应验明省控购办核发的专项控制商品《准购证》，并将《准购证》存入车辆档案。无《准购证》的不准落户。


　　第二十一条　在控制社会集团购买力工作中做出显著成绩的单位或个人，由各级控购办予以奖励。


　　第二十二条　违反本规定第九条规定，未经批准而突破指标限额的，视情节轻重，由控购办处以超指标数额的５０％以下罚款。


　　第二十三条　违反本规定第十一条规定的，由控购办予以通报批评，令其补办手续。


　　第二十四条　违反本规定第十五条第一款和第十六条规定的，由控购办通报批评，没收其销售利润，并处以销售专项控制商品总额２０％以下罚款。


　　第二十五条　违反本规定第十八条、第二十条规定的，由其主管部门视情节轻重给予直接责任者和主要负责人行政处分。


　　第二十六条　违反本规定购买专项控制商品的，凡属自查的，由控购办处以所购商品总额１０％的罚款；凡被查出的，处以所购商品总额２０％的罚款。无论自查或被查的，均由控购办限期补办手续。对确属铺张浪费的，还应没收其专项控制商品。
　　对违反规定情节严重的，处以所购商品总额２０－５０％的罚款。


　　第二十七条　对超编的小汽车和没收后的专项控制商品，由控购办会同有关部门共同处理。


　　第二十八条　罚款全额上缴同级财政部门。


　　第二十九条　各级控购工作人员以权谋私、徇私舞弊的，按干部管理权限给予行政处分。


　　第三十条　违反本规定构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第三十一条　本规定由省财政厅负责解释。


　　第三十二条　本规定与国家规定抵触时，执行国家规定，我省以往有关规定与本规定抵触的，执行本规定。


　　第三十三条　本规定自一九九一年一月一日起施行