刑法上的不作为研究/朱铁军

作者:法律资料网 时间:2024-05-19 15:21:16   浏览:8411   来源:法律资料网
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刑法上的不作为研究

朱铁军--华东政法学院99级刑法研究生


内容提要 不作为作为危害行为的基本形式之一,其一直为人们所关注。本文试图从其概念、性质、义务根据、分类等方面进行研究,以期有所裨益。

关键词 不作为 行为 义务 根据 分类



刑法上的不作为是相对作为而言的,它是危害行为的基本形式之一,与作为具有相反关系。由于不作为的复杂性,其历来为人们所关注。本文试图通过对不作为概念、性质、义务产生根据、分类等问题进行研究,以期起抛砖引玉之功效。



对刑法上的不作为的概念,由于刑法条文没有明确加以规定,理论界对此观点不一。主要有:1、不作为是行为人负有实施某种特定法律义务,并且能够实行而不实行的行为。[1]2、不作为是指行为人在能够履行自己应尽义务的情况下不履行该义务, 其中义务是实施特定积极行为的法律义务。[2]3、所谓不作为,是指行为人负有刑法要求必须履行的某种特定义务,能够履行而没有履行的行为。[3]4、所谓不作为,就是指行为人有义务并且能够实行某种行为消极地不去履行这种义务,因而造成严重的危害后果的行为。所以不作为是人的一种消极行为。[4]5、不作为犯罪是指行为人负有实施某种积极行为特定的法律义务,并且能够实行而不实行的行为。[5]6、不作为犯是未履行法定义务的犯罪。[6]7、刑法上的不作为是行为人违反要求规范的规定而不阻止构成要件结果发生的行为。[7]8、刑法上的不作为是指当为而不为,即行为人在意志支配下,违反命令规范,消极地不为法律要求和期待的行为。[8]

上述定义尽管在内容上不尽一致,但都强调不作为实质就在于应当履行义务而不履行,将不作为同行为人负有特定义务联系起来。这无疑是正确的。但与此同时,这些定义又或多或少存在一些不足。首先,对于不作为中义务的性质界定不清。义务表示人在一定社会关系中所处的地位及其应负的责任,从性质上可分为法律义务、道德义务和习惯义务。不作为中义务,第一、应是一种法律义务;第二、它并非泛泛的法律义务,而是实施一种积极行为的法律义务;第三、它是一种实施特定积极行为的法律义务。上述定义中有的称“特定义务”,有的称“特定法律义务”,有的笼统地称为义务,这是不准确的。它使不作为的外延界限模糊,这势必在实践中造成扩大行为人义务的结果。其次,未考虑到行为人实际履行义务的能力。法律规范和法律秩序只是要求能够履行义务的人履行义务,而不会强求不能履行义务的人履行义务。行为人负有实施特定积极行为的法律义务固然是不作为成立的前提,但我们决不能将这一义务与不作为等同。将不作为定义为“当为而不为”或在定义中不考虑行为人的履行义务能力,这会在实践中出现打击面过大的可能。其次,不应将危害结果纳入不作为定义中。危害结果与危害行为同为犯罪构成客观要件内容,是指危害行为给刑法所保护的社会关系造成的具体侵害事实。不仅作为可以造成危害结果,而且不作为也可以。因此,危害结果不能成为区分作为与不作为的标准。此外危害结果不是一切犯罪的必备要件,成立不作为形式的犯罪是否以发生危害结果为要件,不是由不作为这一行为方式决定的,而是取决于刑法的规定。刑法对有些不作为犯罪规定必须有危害结果,否则不能成为犯罪;对有些不作为犯罪则没有此种要求。因此危害结果在不作为犯罪中也不能起到判断罪与非罪界限的目的。其次,未明示刑法上不作为是一种侵害刑法所保护社会关系的行为即它是危害行为的一种基本形式。这是对不作为的最基本定性,而上述定义基本忽视了这一点。他们没有注意到不作为在刑法上特定的内涵,这也就使得刑法上的不作为与一般性不作为界限难以区分。根据以上分析,笔者主张刑法上不作为应这样界定:不作为是指行为人负有实施特定积极行为的法律义务,并且能够实行而不实行的危害行为。根据这个定义,刑法上不作为具有以下特征:1、不作为是一种犯罪行为。2、不作为的核心是行为人负有实施特定积极行为的法律义务。3、不作为中行为人能够履行特定义务。4、不作为中行为人不履行特定义务造成或可能造成危险结果。

二、

不作为是否是一种行为,中外刑法学者争议颇多。目前在国际上已基本达成共识,即认为不作为具有行为性。但是在证明不作为的行为性上成效并不显著[9]。自然行为论者从自然科学、自然主义出发,认为行为是基于意志的人的态度或身体的动静。因此不作为由于缺乏有形性,不能认为是行为。如李斯特(Listz)认为,作为是“有意的举动引起的外界变更”[10]。达德布路赫(Radbruch)认为,“不作为因欠缺作为行为之意思,‘身体的举动’以及两者之间‘因果关系’,自与作为有异,此二者系处于‘动’与‘静’之关系,正如立于A与非A之关系或肯定与否定之关系,未能具有共通之上位之概念,故应并列”。目的行为论者对不作为的行为性存在分歧,持否定说者如威尔兹尔(Welzel)认为:不作为是目的的活动(行为)的不作为,因而不属于行为。不作为只是与一种行为有关系,因为是行为人可能性行为的不作为。持肯定说者如姆达拉赫认为:行为,系一切犯罪的共通基础,本不计其对象如何。并主张,行为是受意思所支配、操纵,使之向一定结果进行之人的态度,其以积极活动即作为,变更环境者固无论,其不为一定之作为,本其不实行某种行为之态度,从其价值而言,亦应认其为行为,……不作为并非所谓“行为”之否定,而系“作为”之否定。[11]社会行为论从行为的社会价值出发来论证不作为的行为性,如谢密特认为,行为是对于社会的外界之有意的态度,详言之,即依有意的态度之社会的外界之变更。人格行为论者如日本的刑法学家小野清一郎从人格主体的外显方面对不作为的行为性作了说明,他指出“行为并不是一种单纯的心理、物理过程,而是人伦、伦理关系中人格主体的行动过程,即使在心理上、物理上是个‘无’,而在伦理上、法律上,却可以是个‘有’,就是说,伦理上、法律上所求的‘无行为’是一种‘行为观念’[12]。

上述几种观点,自然行为论否认不作为的行为性。由于“犯罪是行为”、“无行为即无犯罪“,因此不作为也不构成犯罪。而这不符合各国刑事立法的实际,也不符合犯罪的实际情况。目的行为论立足于人的主观目的理解行为本质,这具有一定意义,但却无令人信服地解释各种过失的行为以及不作为[13]。社会行为论根据主体的举动在社会关系中的意义又来确定行为的范围,这过于宽泛。因为对行为的社会评价与法律评价不是一回事,行为在社会上有意义,未必在刑法上有意义,况且用来确定行为范围的标准本身也是不确定的。人格行为论为对不作为的解释,同样也有上述缺陷。

对不作为行为性的论证上,笔者主张应从多方面出发,不能仅仅局限于一方面。首先,犯罪是反对统治关系的斗争。“犯罪——孤立的个人反对统治关系的斗争……”[14],这种统治关系实际上是一定社会中占统治地位的社会关系。它经过法律加以确立,就形成了以权利义务关系为核心的法律关系。行为之所以被规定犯罪,就在于其具有严重社会危害性与刑事违法性以及该当性即行为对统治关系与法律关系的破坏、践踏。这种破坏与践踏从表现形式上来看,主要有两种情况。第一种是采取积极的方式即以积极的身体活动公然侵害刑法所保护的社会关系。如贪污、抢劫、盗窃等。第二种是采取隐蔽、消极、间接的方式即消极地不履行自己应当履行的特定法律义务,从而使特定的法律关系受到侵害。如遗弃、不作为的杀人等。前一种行为是作为,后一种行为是不作为。因此,从这一点上来看,不作为和作为,同样为行为的表现形式。

其次,从权利与义务关系角度出发,权利与义务作为同一法律关系的不同侧面,两者相互依赖,相互转化,承担一定的义务是他人权利得以实现的前提,而本人权利的行使也必须以他人履行一定的义务为基础。因此不履行特定法律义务就意味着对他人权利的侵犯。在这个意义上,不作为本身就意味着具有社会危害性,也就是说它符合危害行为的本质特征。

再次,从违反法律规范的性质来看,作为直接违反了禁止性罪刑规范。不作为不仅违反了禁止性罪刑规范,而且直接违反了某种命令性规范。禁止性罪刑规范是为了禁止人们实施侵犯合法权益的行为,而命令性罪刑规范是命令人们实施保护合法权益的行为。违反禁止性规范与违反命令性规范都意味着使合法权益受到损害,作为与不作为在实质上相同,都具有该当性。从这个意义上说,不作为与作为具有等价性,即在否定的价值上是相同的。承认这一点,我们也可以得出这样的结论即处罚不真正不作为犯与罪行法定主义不相矛盾。

又次,从行为人的主体性来看,不作为虽然在物理上表现为“无”,但这种“无”的状态是受行为人主观意志支配,是行为人自我选择的产物。换句话来说,不作为虽然在外在举动上表现为“无”,但在内心意思上仍是有活动。因此,这种不作为能够反映行为人的主体性。具体表现在故意的不作为的情况下,不作为正是行为人所追求的。在过失的不作为(忘却犯)的情况下,表面上看行为人没有意识到,但由于其有意识的义务,其应该加以注意,在此也能看出有意性,因而仍然可以归结为行为人的态度是“有”。

三、

不作为中的作为义务产生根据,中外刑法学家有不同的理解。在大陆法系国家费尔巴哈作为形式的作为义务说的倡导者,他认为作为义务的有无,是以法律、契约这样的刑法以外的事由作为根据加以判断的,先行行为由于其在性质上是以事实的各种关系为前提,因此不能作为义务的根据。稍后斯鸠贝尔认为先行行为可以作为义务发生的根据。这种形式的作为义务说后来一直在德、日刑法学中占统治地位。1960年以来,许多学者从不作为者与危害结果或不作为者与被害者之间特殊关系出发来确认不作为犯的作为义务的实施根据,并取得丰硕的成果,逐步将事情管理及情理引入作为义务内。在英美法系国家,不作为的作为义务产生根据主要有法规、契约、事务管理、情理四种。在国内,对作为义务这一不作为构成的核心要素的研究也非常热烈。对其产生的根据,有“三来源说”[15]、“四来源说”[16]、“五来源说”[17]。笔者认为,在确定不作为的作为义务产生根据时,必须明确这一作为义务的性质、特征。根据刑法理论和实践,我们可以对其作以下的界定:1、它是一种法律义务,而不是道德上义务。因为只有法律上的义务才具有国家强制性,违反它才会产生法律后果。而道德义务,它只能由社会舆论和人们的信念来保障其实现,违反它不会产生法律后果。当然这也必须指出法律义务与道德义务是紧密相联的,许多法律义务就是由道德义务转化而来的。在一定的时期,有些道德义务已经发展到法律义务程度,但由于法律未明确规定,对此种情况,我们仍然要坚持前述观点。这也是罪刑法主义的要求。因此有学者指出在特殊场所,公共秩序和社会公德要求履行的特定义务也可以作为不作为中的义务。笔者对此持不赞同态度,认为不应以个案的正义来牺牲整个法律的正义。解决的办法是在一定时期,将其转化为法律义务。2、该义务必须和刑事法律后果相联系,具有刑事强制性。违反法律义务的后果有多种形式如民事、刑事、经济、行政的后果,因此可以说并非一切违反作为的法律义务都能构成不作为犯罪。作为危害行为的基本形式之一,不作为应该从刑事法律意义上进行判断,否则无异于混淆各部门法之间界限。从这个意义出发,刑法上不作为应有其特定的法律性内涵,而不能简单等同于一般性的不作为。3、该义务是实施特定的积极行为,而并非不实施一定积极行为的消极义务。即它是一种作为义务。在法律上,义务可分为两种:一种是要求人们不得实施某种行为的义务即“不应为”;另一种是法律要求人们实施一定行为的义务。即“应当为”。在前一种情况下,如果行为人“不应为而为”,则构成作为犯罪;在后一种情况下,行为人如果“应当为而不为”则构成不作为犯罪。从这里也可以看出不作为的根本特点并非是完全地无所为,而是不为刑法要求或期待行为人应为的行为。4、该义务是针对特定的人,是基于特定条件和事实产生,并随这些特定条件和事实改变而改变。在这个意义上,不作为中的义务是一种特殊义务。因此,在认定不作为犯罪是否违反作为义务的时候,应当将其与一定条件和事实联系起来综合考虑。随着现代高科技的发展,人们之间的交往越来越便利。社会关系也愈为复杂,作为义务将呈扩大趋势。法律要及时跟上时代的发展,及时将这些义务转化成法律上的义务。

基于上述界定,就我国目前来说,可将不作为中作为义务的根据分为以下几种情况:1、源于法律明文规定。2、由于行为人职务上或者业务而产生的,实施其职务或业务上规定活动的义务。3、由于行为人实施一定的法律行为而产生的义务如签约、自愿承担实施某种行为或防止损害结果发生的义务。4、基于行为人先行行为引起的义务。对于先行行为的性质、范围,学者们认识不一。如对先行行为是否限于违法行为、有责行为或作为等方面[18]。笔者认为只要先行行为引起的义务符合上述对不作为中义务界定,我们在定罪时可以不考虑先行行为到底是违法行为还是合法行为、是有责行为还是无责行为、是作为还是不作为;在量刑时,可以适当加以考虑。

四、

对于不作为的分类,在刑法理论上争议颇大。中外刑法学者从不同角度对其进行分类,主要有以下几种:1、以犯罪形态出发,将不作为分为纯正不作为与不纯正不作为[19],这是大陆法系国家刑法理论的通说。但日本学者柏木千秋认为纯正不作为与不纯正不作为用语不当。主张抽象的不作为与具体的不作为[20]。2、从不作为性质出发,将不作为分为“纯粹”的不作为和“混合”的不作为,这是前苏联刑法学者划分方法。3、根据刑法的规定,将不作为分为只能由不作为形式构成的犯罪、既可以由作为也可以由不作为构成的犯罪、同时包含有作为和不作为两种形式的犯罪、共同犯罪中的不作为的犯罪[21]。4、以作为和不作为两种行为形式为标准,从犯罪构成角度,其中又有“三分法”[22]和“四分法”[23]。“三分法”认为包括:只能以作为方式构成的犯罪、只能以不作为构成的犯罪、既可以由作为方式也可以由不作为方式进行的犯罪;“四分法”前一基础上加上同时包括作为与不作为两种形式的犯罪。5、从量刑的角度,将不作为分为积极的不作为与消极的不作为。[24]6、根据行为人不作为程度,将不作为分为完全的不作为与怠慢的不作为。[25]上述分类方法或多或少具有一定意义。但必须明确的是刑法上对不作为分类是为了更好地解决罪与非罪、此罪与彼罪以及量刑轻重问题;是对不作为进行分类,而不是对危害行为进行分类。因此笔者赞同将不作为分为纯正不作为与不纯正不作为,理由是:

首先,上述其它几种分类方法存在一定缺陷。如混合不作为中“作为与不作为同存”实际上是不作为的两个方面,分类者没有认识到不作为的核心。第三、四种分类方法无异是对危害行为的分类。第五种从量刑角度来分,在客观上确实能揭示行为的危害轻重,但我国刑法中有些罪如遗弃罪中既有积极方式的驱赶出门,也有消极方式的有病不给治疗、不给饭吃。因此这种分类也无益于定罪量刑。第六种分类方法对于何谓完全、怠慢,在司法实践中难以把握。此外将抽象的不作为与具体的不作为代替纯正的不作为与不纯正的不作为,两者之间并无实质上区别,只是观察问题的角度不同。

其次,这种分类方法揭示了不作为中客观存在的两种形式在本质的差异。这有利于定罪量刑。纯正不作为只要单纯的违反刑法中规定的作为义务即可构成。而不纯正不作为实施的刑法中规定的作为形式的犯罪。

再次,这种分类方法有法律根据。我国刑法中规定了一些典型的纯正不作为犯如遗弃罪、偷税罪等。而对不纯正不作为由于在刑法中没有明文规定,这就需要通过刑法理论加以确定。这种分类方法就适应了这种需要。

最后,这种分类方法已获大陆法系国家刑法理论普遍认同,为了避免互相之间不必要的争议,我们也主张采取此种分类方法。
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关于印发《省际水事纠纷预防和处理办法》的通知

水利部


关于印发《省际水事纠纷预防和处理办法》的通知

各流域机构,各省(自治区、直辖市)水利(水务)厅(局):
现将《省际水事纠纷预防和处理办法》印发给你们,请认真贯彻执行。

中华人民共和国水利部
2004年9月15日


省际水事纠纷预防和处理办法

第一章 总则

  第一条 为预防省际水事纠纷的发生,妥善处理省际水事纠纷,维护社会稳定,促进水资源的可持续利用,依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》等法律、法规制定本办法。
  第二条 本办法所称省际水事纠纷是指省、自治区、直辖市在开发、利用、节约和保护水资源、防治水害过程中因权益纠纷而引起的行政争端。
  第三条 处理省际水事纠纷,应当贯彻预防为主、预防与处理相结合的方针,按照有利于边界地区的社会稳定和经济发展,有利于水资源可持续利用的原则,由纠纷各方本着互谅互让、团结治水的精神,尊重历史,面对现实,公平合理地协商解决。经纠纷各方协商未达成协议的,由水利部或水利部所属流域管理机构(以下简称流域管理机构)处理。必要时,报国务院裁决。
  处理省际水事纠纷,可运用工程与非工程相结合的措施。
  第四条 处理省际水事纠纷的依据是:
  (一)有关的法律、行政法规和部门规章;
  (二)国务院、水利部有关处理省际水事纠纷的文件;
  (三)流域规划和水功能区划;
  (四)水量分配方案和调度方案以及旱情紧急情况下的水量调度预案;
  (五)防御洪水方案和洪水调度方案;
  (六)省际边界河流的水利规划和省际边界地区的地下水开发利用规划;
  (七)有关各省(自治区、直辖市)、市(地)、县(市)人民政府或水行政主管部门之间达成的省际水事协议。
  前款第(四)项所称省际边界河流是指省、自治区、直辖市界河、界湖(水库)或跨省、自治区、直辖市的河流、河段、湖泊(水库);所称水利规划包括省际边界河流的水资源规划、防洪规划、规划治导线以及有关的专业或专项规划。
  第五条 各级水行政主管部门应加强省际水事纠纷的预防和处理工作,做到机构、人员和经费落实。

第二章 省际水事纠纷处理机构及职责

  第六条 水利部负责组织、监督、指导省际水事纠纷的处理工作,并负责处理国务院交办的省际水事纠纷。
  流域管理机构负责管辖范围内省际水事纠纷的处理工作。
  第七条 在省际水事纠纷的预防和处理工作中,流域管理机构的主要职责是:
  (一)会同有关省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门编制、拟定省际边界河流水利规划、水量分配方案和调度方案以及旱情紧急情况下的水量调度预案,并在批准后负责组织或监督执行;
  (二)监督检查省际边界地区的水事活动;
  (三)组织建立省际水事协商制度;
  (四)负责重大省际水事纠纷的上报;
  (五)处理水利部交办的或省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门提请处理的省际水事纠纷;
  (六)监督检查国务院有关省际水事纠纷的裁决、水利部或流域管理机构有关省际水事纠纷的处理意见的执行情况,督促落实纠纷各方达成的省际水事协议。
  第八条 在省际水事纠纷的预防和处理工作中,省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门的主要职责是:
  (一)监督检查本省(自治区、直辖市)边界地区的水事活动,维护边界地区的水事秩序,预防省际水事纠纷的发生;
  (二)配合流域管理机构编制省际边界河流水利规划、水量分配方案和调度方案以及旱情紧急情况下的水量调度预案,并在批准后负责组织执行;
  (三)配合流域管理机构建立省际水事协商制度;
  (四)负责重大省际水事纠纷的上报;
  (五)配合水利部和流域管理机构处理省际水事纠纷;
  (六)根据省、自治区、直辖市人民政府的授权,负责与有关各方协商解决省际水事纠纷;
  (七)负责执行国务院有关省际水事纠纷的裁决、水利部或流域管理机构有关省际水事纠纷的处理意见和纠纷各方达成的省际水事协议。
  第九条 各级人民政府水行政主管部门、流域管理机构应当加强省际边界地区的法制宣传,提高边界地区干部、群众的法律意识,创造守法、依法办事的社会环境。

第三章 省际水事纠纷的预防

  第十条 流域管理机构应当会同有关省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门共同编制、拟定省际边界河流水利规划、水量分配方案和调度方案以及旱情紧急情况下的水量调度预案。水利规划、水量分配方案、调度方案和调度预案按照有关规定经批准后,由流域管理机构或者有关省级人民政府水行政主管部门组织执行。
  省际边界河流水利规划、水量分配方案等应当服从并纳入所在流域的综合规划和有关专业规划。
  上述工作经费,应当列入流域管理机构和有关省级人民政府水行政主管部门的基本建设前期工作项目或部门预算项目。
  第十一条 流域管理机构和有关省级人民政府水行政主管部门根据批准的省际边界河流的水利规划,经过协商确定的省际边界河流水资源开发、利用、治理项目,应按照基本建设程序纳入基本建设投资计划,逐步实施。
  第十二条 省际边界地区的水事活动,不得损害相邻地区的合法权益。
  在已有跨省水量分配方案或者省际分水协议的河流、湖泊(水库)建设水资源开发、利用项目,应当符合水量分配方案或者省际分水协议。未经水利部或流域管理机构批准,或者有关各方达成协议,任何一方不得以任何形式增加引水能力,扩大引水量。
  在已划定规划治导线的省际边界河流,整治河道和修建控制引导河水流向、保护堤岸工程等,应当兼顾上下游、左右岸的关系,按照规划治导线实施,不得任意改变河水流向。
  省际边界河流内的建设项目,应当进行水资源论证,并按照审查权限的划分,由项目所在地省级人民政府水行政主管部门征求相邻省级人民政府水行政主管部门意见,建设项目可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准时,应当附具水利部或流域管理机构审查批准的洪水影响评价报告。
  建设项目经批准后,建设单位应当按照经批准的洪水影响评价报告中的相应内容和工程建设方案进行施工。施工期间,建设单位必须接受流域管理机构的监督检查,如实提供有关情况和资料。如发现未按照规定的要求进行施工的,流域管理机构应当责令建设单位立即停工,听候处理。
  建设项目竣工时,必须经水利部或流域管理机构对工程建设是否符合批准的洪水影响评价报告和工程建设方案进行验收。
  第十三条 各省、自治区、直辖市应当建立省际水事协商制度。
  流域管理机构应当组织流域内各省级人民政府水行政主管部门定期召开省际水事协商会议,及时互通情况,确定需要重点解决的省际水事矛盾以及解决的途径和方案,协调有关省际边界河流水利规划和水量分配方案等的编制与实施,制订落实国务院有关省际水事纠纷裁决、水利部或流域管理机构有关省际水事纠纷的处理意见以及有关各方达成的省际水事协议的具体实施方案。
  流域管理机构和省级人民政府水行政主管部门可根据工作需要,组织有关市、县水行政主管部门召开省际水事协商会议,签订省际边界地区水事活动应遵守的水事规约,规范边界地区水事活动,及时化解水事矛盾,预防省际水事纠纷的发生。

第四章 省际水事纠纷的处理

  第十四条 省际水事纠纷发生后,纠纷各方的县、市级人民政府水行政主管部门应当立即派人到现场调查协商,将调查协商意见报告县、市级人民政府和上级水行政主管部门,并在当地人民政府的领导下,协同有关部门采取有效措施防止事态扩大。
  第十五条 省际水事纠纷应当按照分级管理的原则,逐级协商处理:
  (一)纠纷各方县、市级人民政府水行政主管部门协商,达成一致意见的,分别报同级人民政府,由纠纷各方人民政府或其授权的有关部门签订协议,并分别报上级水行政主管部门和有关流域管理机构备案;不能达成一致意见的,分别报请同级人民政府协商。
  (二)纠纷各方县、市级人民政府协商,达成一致意见的,签订协议,并分别报上级水行政主管部门和有关流域管理机构备案;不能达成一致意见的,分别报请省级水行政主管部门协商。
  (三)纠纷各方省级水行政主管部门协商,达成一致意见的,分别报省级人民政府,由省级人民政府或其授权的有关部门签订协议,并报有关流域管理机构备案;不能达成一致意见的,分别报省级人民政府协商,或报请流域管理机构调处。
  (四)纠纷各方省级人民政府协商,达成一致意见的,签订协议;不能达成一致意见的,纠纷各方省级人民政府或其授权的有关部门应当就协商中达成一致意见的部分签字予以确认,并就协商中未能达成一致意见的部分,提出各自的解决方案及时报请水利部或有关流域管理机构处理。其中报请流域管理机构处理的水事纠纷,由流域管理机构组织有关各方协商,协商一致的,签订协议;协商不成的,由流域管理机构提出处理意见。
  (五)纠纷各方省级人民政府及其水行政主管部门对流域管理机构提出的处理意见无异议的,应当遵照执行;有异议的,可以报请水利部提出处理意见。必要时,由水利部报请国务院裁决。
  按照前款规定,经过协商达成一致意见并签订协议的,纠纷各方应遵照执行。
  第十六条 国务院交办水利部处理的省际水事纠纷,由水利部组织纠纷各方省级人民政府及其水行政主管部门协商处理,协商不成的,由水利部提出处理意见,报请国务院裁决。
  第十七条 发生下列重大省际水事纠纷时,纠纷各方水行政主管部门应当立即报告水利部、有关流域管理机构和同级人民政府及有关部门,并在人民政府的领导下及时采取措施予以制止和处置:
  (一)由省际水事纠纷引发的较大规模群体事件;
  (二)在省际边界地区发生的以爆炸等方式破坏水利工程设施的事件;
  (三)其它对人民生命财产造成较大损失或对社会稳定造成较大影响的省际水事纠纷。
  第十八条 省际水事纠纷解决前,未经纠纷各方县级以上人民政府及其水行政主管部门达成协议或者水利部、流域管理机构批准,任何一方不得修建排水、阻水、取水和截(蓄)水工程,不得单方面改变水的现状。
  第十九条 水利部或者流域管理机构在处理省际水事纠纷时,可根据实际情况,组织制定应急预案,及时防止事态扩大,并有权采取临时处置措施,有关各方必须服从。

第五章 执行与监督

  第二十条 国务院关于省际水事纠纷裁决、水利部或流域管理机构关于省际水事纠纷的处理意见,有关各方必须遵照执行。
  省级人民政府及其有关部门应当组织有关市、县对落实上述处理意见制定具体实施方案。
  实施方案要报水利部或有关流域管理机构备案。
  第二十一条 流域管理机构和各级水行政主管部门负责对国务院有关省际水事纠纷的裁决和水利部有关省际水事纠纷的处理意见的执行情况进行监督检查,并对在监督检查过程中发现的问题及时向有关部门通报。
  第二十二条 发生省际水事纠纷,有下列行为之一的,对有关责任人由其所在单位或上级主管部门依法给予行政处分。
  (一)拒不执行国务院关于省际水事纠纷的裁决和水利部关于省际水事纠纷处理意见的;
  (二)在省际水事纠纷解决之前,未经各方达成协议或者未经水利部、流域管理机构批准,单方面改变水的现状的;
  (三)组织和支持制造水事纠纷的。
  第二十三条 在省际水事纠纷发生及其处理过程中煽动闹事、结伙斗殴、抢夺或者损害公私财物、非法限制他人人身自由的,应当及时移送公安司法机关处理。
  第二十四条 各级水行政主管部门和流域管理机构的工作人员,违反本办法的规定,玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受较大损失的,应当给予行政处分;造成重大损失,构成犯罪的,移送司法机关依法追究刑事责任。

  第六章 附则

  第二十五条 本办法自2004年10月1日起施行。


纪念建筑、古建筑、石窟寺等修缮工程管理办法

文化部


纪念建筑、古建筑、石窟寺等修缮工程管理办法

1986年7月12日,文化部

第一条 根据《中华人民共和国文物保护法》(以下简称《文物保护法》)第十四条的规定,制定本办法(以下简称“办法”)。
第二条 本“办法”包括以下对象:纪念建筑、古建筑(含近代典型建筑)、石窟寺壁画、造像、古碑石刻等。
第三条 纪念建筑、古建筑、石窟寺壁画、造像、古碑石刻等修缮工程,应严格遵守“不改变原状”的原则。“不改变原状”的原则,系指不改变始建或历代重修、重建的原状。修缮时应按照建筑物的法式特征、材料质地、风格手法及文献或碑刻、题铭的记载,鉴别现存建筑物的年代和始建或重修、重建时的历史遗构,拟定按照现存法式特征、构造特点进行修缮或采取保护性措施;或按照现存的历代遗存,复原到一定历史时期的法式特征、风格手法、构造特点和材料质地等,进行修缮。
第四条 纪念建筑、古建筑、石窟寺的修缮,依工程性质,可分为以下五类:
(一)经常性保养维护工程;
(二)抢险加固工程;
(三)重点修缮;
(四)局部复原工程;
(五)保护性建筑物与构筑物工程。
保养维护工程,系指不改变文物的现存结构、材料质地、外貌、装饰、色彩等的情况下所进行的经常性保养维护,如屋顶除草勾抹;局部揭瓦补漏;梁柱、墙壁等的简易支顶加固;庭院整顿清理、室内外排水疏导等小型工程。此类工程应由管理或使用单位列入年度工作计划和经费预算,作为经常性工作,各尽其职,各负其责。
抢险加固工程,系指建筑物、石窟岩壁以及壁画、造像、石刻等发生危及文物安全的险情时所进行的抢救性措施,诸如支顶、牵拉、堵挡、加固等抢救性措施。此类工程须在技术检查的基础上制定抢险加固方案,报相应的文物主管部门审批后进行。如因特殊情况不能事先申报时,须补报备案。
重点修缮、局部复原工程,系指对文物进行较大规模的重点修缮或局部复原工程。此类工程必须事先做好勘查测绘、调查研究,在充分掌握科学资料的基础上进行设计。工程设计必须经过认真分析研究,广泛征求有关方面专家的意见,并提出《修缮、复原工程申请书》报经相应的文物主管部门批准之后,方得进行施工。
保护性建筑物与构筑物工程,系指为保护文物而附加的安全设施。诸如排水防洪的堤坝、防水房、亭、新加窟檐等。凡此类构筑物或建筑物,须与文物及环境风貌相协调,不可喧宾夺主。对于文物本身和其周围的历史残迹,必须严加保护,不可因附加安全措施而遭受损坏。附加的建筑物、构筑物的设计方案,报请相应的文物主管部门核准后方可施工。
第五条 修缮工程的审批程序,根据文物保护单位的级别和修缮工程的性质或规模,分别办理。
属于经常性保养维护的,按文物级别报相应的各级文物主管部门备案;属于抢险加固工程,分别报各级文物主管部门审批;属于重点修缮、复原工程,应报上一级文物主管部门审批。凡需要报批的,未经批准前一律不得施工。
对于全国重点文物保护单位的修缮工程,一般由地方文物主管部门逐级申报,由中央一级文物主管部门,责成所在文物主管机构实施。重大工程项目,由中央一级文物主管部门指定设计和施工单位,防止因技术水平低下而造成工程事故和经济损失。
第六条 设计与施工技术水平审查及各级文物保护单位重点修缮工程的审核资格,作如下规定:
(一)为保证工程质量,采取设计与施工技术水平的审查,先由承担设计或施工部门提出申请,然后由相应审批权限的上一级文物主管部门主持,邀请文物修缮工程方面的专家、技术人员审议后,提交中央一级文物主管部门审定,并发给设计与施工资格证书。资格证书分为县、省、国家三级,并根据设计与施工水平,每三年复审一次,依复审结果,或升级或降级。审查过程中,同时也对设计或施工主持人进行技术考核,亦按类发给设计证书。
(二)不具备上项规定的“资格”而承担设计或施工任务时,中央一级文物主管部门有权停止其所承担的工作,举荐具备资格的部门或技术人员承担。因违章施工,改变文物原状,延误施工造成的损失,视损失程度,应由违章施工单位赔偿损失。
(三)重点修缮工程或特殊需要时,其设计文件的审核或进行工程验收,在部门负责人、文物主管单位领导主持下,必须配备具有一定设计、施工实际经验的工程师以上的人员,必要时,须邀请有关专家进行评议。为了维护审核、验收工作的严肃性,各方面人员须签字负责。
第七条 申报修缮工程时,依工程性质或规模分别提出下列内容的设计文件。
重点修缮、局部复原工程应提出:
(一)方案设计
1.现状实测图和修缮设计方案图;
2.现状勘查报告;
3.修缮概要说明书;
4.概算总表。
(二)技术设计
1.技术设计图和施工详图;
2.技术设计和施工说明书;
3.设计预算;
4.现状照片;
5.必要时应提出材料试验报告书;
6.如果是石窟修缮加固工程,还应提出工程地质和水文地质资料及勘探报告。必要时,亦应提出化学加固及防风化处理的试验报告;
7.凡属结构、基础与地基技术设计,均应参考国颁、部颁或地方政府颁发的现行技术规范进行。
(三)重点修缮工程属于现状维修性的,可以一次性设计。应提出下列设计文件:
1.现状实测图、技术设计图和施工图;
2.勘查研究报告,必要时须提出材料试验报告;
3.技术设计说明书;
4.设计预算;
5.残破现状及建筑特征的照片。
第八条 各类修缮工程,在施工过程中,必须注意以下事项:
(一)施工过程中,必须严格按照图纸、说明书的规定进行施工。遇到需要变更设计、补充设计等问题时,应提请原设计部门审意后,并报原审批部门审定。
(二)施工过程中如遇到新的资料和文物,或者发生施工偏差时,应切实做好记录、拍照、实测或拓印。妥为保管,并向相应的上一级文物主管部门报告。
(三)施工中应注意防火。木活加工场地不应设在木构建筑比较集中的寺院和建筑群区域内,泥水活应避开雕刻及其它艺术品,以保证文物的安全。
(四)重要工程项目告一段落时,应按照设计文件的规定,及时检查工程的质量、进度,及时逐级汇报工程进展情况;整个工程竣工时,应认真做好验收和总结,必要时,还应提出竣工图和验收报告,按保护单位级别上报文物主管部门备案。
第九条 宗教、园林、部队、民政等部门,对所管理使用的各级文物保护单位,包括附属文物和建筑及其环境风貌,负有保养、维修的责任,维修时亦须严格遵循本“办法”,不得擅自动工。
(一)由非文物部门使用的文物保护单位,其保养、修缮经费和建筑材料,由使用部门自行解决。
(二)由文物部门管理、使用的文物保护单位保养、修缮经费及建筑材料,由所在县(市)列入地方预算;上级文物主管部门依据文物保护单位的级别、工程的大小,酌情给予补助。
确定作为文物保护单位的修缮,应严格按照批准的项目实施,其经费、建筑材料,要专款专用,专材专用,不得移作它用。
对于需要拆除的,应根据文物的特征,在拆前和拆除过程中做好详细测绘、文字记录、拍照。其中的艺术品、碑碣、匾额、建筑构件等,须交博物馆或文物保管机构保存;其它木、砖、瓦、石等材料,由文物保管机构备作文物修缮之用。如需要在新址重建时,应按本“办法”有关规定办理。
第十条 石窟寺、碑碣、石阙、经幢、雕塑、金属构造物或铸造物,需要添建保护性设施,或者对上述文物原有的保护性建筑物进行保养维修和重点修缮时,亦应参照本“办法”有关规定办理。
第十一条 各级文化(文物)行政管理部门,应经常检查本地区内的纪念建筑、古建筑、石窟寺等的安全和使用情况,并督促管理使用单位做好维护、保养工作。使用单位与文物主管部门签订使用合同,使用期内,必须严格遵守《文物保护法》第十五条及本“办法”的规定。如果使用部门违反规定时,文物主管部门有权采取措施加以纠正;必要时,可以报请核定公布文物保护单位人民政府批准予以经济制裁或停止其使用权。
第十二条 本“办法”所规定的现状实测图、竣工图,均按下列规定绘制:
(一)建筑群总图——位置图1/5000比尺;总平面、总立面、总剖面图1/200—1/500比尺。总图中应标明建筑群内的古树、碑碣及其它附属文物的相对位置。
(二)建筑群中的主体建筑——各层平面、各立面、各断面图,均用1/50—1/100比尺;斗拱、门窗、匾额及其它体量较小的构件大样图,用1/20、1/5或1/10比尺。
(三)上述各类图样,应按照建筑工程绘图规范绘制,并详细标注必要的尺寸。
(四)本“办法”所规定的方案设计及技术设计图,除有特殊要求外,可按照各建筑工程设计部门的标准和规范办理。
第十三条 本“办法”所规定的照片资料,包括建筑各种角度的全景和单位建筑的全景、各面外观及内部结构、构件细部等。如果遇有价值较高的附属文物或建筑装饰和碑碣、题铭等的照片资料,亦应随设计文件上报。
凡属随报的照片资料,应不小于10×10厘米。
第十四条 本“办法”未尽事项,根据需要,由文化部文物局另行制定实施细则或补充规定。
第十五条 本“办法”自发布之日起开始执行。我部一九六三年发布的《革命纪念建筑、历史建筑、古建筑、石窟寺修缮暂行管理办法》即行废止。