浅谈审查批捕时的补充侦查


江西省吉水县人民法院
廖永南 陈志坚

补充侦查是指公安机关或人民检察院依照法定程序，在原有侦查工作的基础上，就案件中的部分事实、情况再行侦查的诉讼活动。补充侦查在程序上有三种：1、审查批捕时的补充侦查；2、审查起诉时的补充侦查；3、法庭审理时的补充侦查。补充侦查的方式有退回补充侦查和自行补充侦查两种。本文只就审查批捕时的补充侦查问题进行探讨。
《刑事诉讼法》第68条规定，人民检察院对于公安机关提请批准逮捕的案件进行审查后，应当根据情况分别作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。对于不批准逮捕的，人民检察院应当说明理由，需要补充侦查的，应当同时通知公安机关。这就是审查批捕时的补充侦查的法律依据。根据这一规定，审查批捕时的补充侦查是由人民检察院通知公安机关进行，补充侦查通知是和不批准逮捕的决定同时做出的。但公安机关在补充侦查期间，可对犯罪嫌疑人取保候审或监视居住。
这一规定是对原《刑事诉讼法》第四十七条的修改。原来的规定是，人民检察院对于公安机关提请批准逮捕的案件进行审查后，应当根据情况分别作出批准逮捕、不批准逮捕或者补充侦查的决定。原规定与上述新规定的内容有所不同。前者规定补充侦查决定是和批捕决定、不批捕决定并列的、独立的决定之一，是与批准逮捕、不批准逮捕并列的可以独立适用的并以决定形式作出的一种处理方法。而后者则规定补充侦查采取通知的形式，并且补充侦查的通知应和不批准逮捕的决定同时作出，是从属于不批准逮捕决定的并采用通知形式作出的一种特定情形，该通知是附属于不批准逮捕的决定，且不能独立适用。人民检察院对公安机关提请批捕的案件审查后，如果认为符合逮捕条件，就应做出批准逮捕的决定；如果认为不符合逮捕条件，当然应做出不批准逮捕的决定。需要补充侦查的，就说明原来的侦查工作所获取的证据或事实并不能达到对犯罪嫌疑人批准逮捕所要求的程度，否则便没必要补充侦查。因此，对需要补充侦查的，应先做出不批准逮捕的决定，同时通知公安机关补充侦查。
基于前述，不难看出，审查批捕时的补充侦查只能采取退回补充侦查的方式。所谓退回补充侦查是指人民检察院将案件退回原侦查机关进行补充侦查。提请批捕的是负责侦查的公安机关，而人民检察院是负责审查批准逮捕的专门机关，在审查批捕时，没有另行侦查的职责，其作出补充侦查的通知，只能与不批准逮捕的决定同时作出，因而补充侦查也就顺理成章地由公安机关接受与实施。
为了更好的协调执行这一规定，《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》（以下简称：“院部委规定”）第二十七条规定：“人民检察院审查公安机关提请批准逮捕的案件，应当作出批准或者不批准逮捕的决定，对报请批准逮捕的案件不另行侦查。”
有的学者认为：《院部委规定》作出上述规定，取消了审查批捕时的补充侦查。因而，主张在阐述补充侦查的种类时，只讨论审查起诉时的补充侦查和法庭审理时的补充侦查，不谈审查批捕时的补充侦查。这种观点显然是错误的，它既误解了《院部委规定》第二十七条的含义，也与《刑事诉讼法》的立法本意相悖。笔者认为，《院部委规定》是无权否定全国人大制定的《刑事诉讼法》中的某项内容。上述第二十七条规定只是对审查批捕时的补充侦查的方式进行限制，而不是取消审查批捕时的补充侦查。它无论从语法结构、逻辑关系，还是从立规本意上，旨在特别强调：人民检察院对报请批准逮捕的案件不另行侦查；但可以根据前述《刑事诉讼法》的规定，在作出不批准逮捕的决定时根据需要将案件一同退回公安机关补充侦查。在这种情况下，退回公安机关补充侦查的通知是与不批准逮捕的决定紧密相联的。只有将《院部委规定》第二十七条规定与《刑事诉讼法》第六十八条规定结合起来，才能全面完整地领会其内涵，才能得出符合立法本意的正确结论。


新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州人民政府


关于印发《伊犁哈萨克自治州人民政府工作规则》的通知


伊州政发[2005]17号


塔城、阿勒泰地区行署，自治州直属各县市人民政府，自治州人民政府各部门、各直属机构，霍尔果斯口岸管委会：
《伊犁哈萨克自治州人民政府工作规则》已经2005年6月6日自治州十一届人民政府第22次常务会议修订通过，现予印发，请遵照执行。





二○○五年六月六日




主题词：行政事务 规定 通知






伊犁哈萨克自治州人民政府工作规则

第一章　　总　则

一、为进一步加强政府工作，提高行政效能，促进自治州人民政府工作制度化、规范化、法制化，自治州第十一届人民政府根据宪法、地方各级人民政府组织法、民族区域自治法、国务院和自治区人民政府工作规则的有关规定，制定本规则。
二、自治州人民政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的路线、方针、政策和国务院的决定、命令，执行自治区党委、自治区人民政府和自治州党委的重大决策、部署。坚持以人为本，全面协调可持续的科学发展观，按照科学执政、民主执政、依法执政要求，努力提高政府行政能力和管理水平，全面履行政府职能，实行科学民主决策，坚持依法行政，加强行政监督，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的管理体制，建设法治政府。
三、自治州人民政府是自治州人民代表大会的执行机关，依法行使行政职权。自治州人民政府各部门在自治州人民政府领导下，依照国家法律、行政法规和地方性法规、行政规章行使职权，各司其职，各负其责，在各自职权范围内，独立负责地做好工作。要进一步转变政府职能、管理方式和工作作风，推进电子政务，提高行政效能，相互协调，密切配合，切实贯彻落实自治州人民政府的各项工作部署。
四、自治州人民政府组成人员要履行宪法和法律赋予的职责，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新；忠于职守，服从命令，顾全大局，全心全意为人民服务；接受自治州党委的领导和自治州人民代表大会及其常委会的监督；虚心听取自治州政协、民主党派、群众团体的意见和建议；充分发挥自治州人民政府各部门和下级人民政府的作用。

第二章　　组成人员职责

五、自治州人民政府由下列人员组成：州长、副州长、秘书长、州长助理、各委员会主任、各局局长。
六、自治州人民政府实行自治州州长负责制。州长主持领导自治州人民政府的工作。负责常务工作的副州长协助州长主持政府的日常工作，副州长协助州长工作。自治州州长外出期间，由负责常务工作的副州长主持政府工作。秘书长、州长助理、委员会主任、局长在州长领导下开展工作，对州长负责。
七、自治州州长召集和主持自治州人民政府全体会议、常务会议。自治州人民政府工作中的重大事项，必须经自治州人民政府全体会议、常务会议讨论决定。
八、自治州副州长按分工负责处理分管工作，受州长委托负责其他方面的工作或专项任务。工作中的重要情况及时向州长汇报。涉及政府全局性的重要工作和重大问题由集体讨论决定。
九、自治州人民政府秘书长在州长的领导下，协助州长、副州长处理政府的日常工作。州长助理协助州长、副州长负责分管的工作。
十、各委员会主任、各局局长负责本部门的工作，定期向自治州人民政府报告主要工作进展情况。重大问题应及时向分管副州长或州长请示、汇报。需要向党委、人大报告和汇报的，由政府向党委、人大汇报（紧急情况除外）。
十一、各工作部门要认真贯彻执行自治州人民政府的各项工作决定、规定和指示，认真完成自治州人民政府交办的各项工作任务。受自治州人民政府委托，按人大议题，代表自治州人民政府向人大常委会报告工作。
自治州审计局在自治州州长领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

第三章　　政府职能

十二、政府及各部门要加快政府职能转变，全面履行经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职能。
十三、按照国家、自治区宏观经济调控的要求，主要运用经济、法律手段和必要的行政手段，引导和调控经济运行，调整和优化经济结构，发展对外经济贸易和区域经济合作，实现经济增长、增加就业、稳定物价。
十四、加强市场监督，创造公平和可预见的法制环境，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，整顿和规范市场经济秩序，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。
十五、认真履行社会管理职能，完善社会管理政策和相关地方性法规、政府规范性文件，依法管理和规范社会组织、社会事务，妥善处理社会矛盾，维护社会秩序和社会稳定，促进社会公正。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。培育并引导各类民间组织的健康发展，充分发挥其作用。依法建立健全各种突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。
十六、强化公共服务职能，完善公共政策，健全公共服务体系，努力提高公共产品和服务，推进部分公共产品和服务的市场化进程，建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度，简化程序，降低成本，讲求质量，提高效益。

第四章　　科学民主决策机制

十七、自治州人民政府及各部门要完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，健全重大决策的规则和程序，实行依法决策、科学决策和民主决策。
十八、国民经济和社会发展计划、财政预算、改革开放的政策措施、社会管理事务、地方性法规议案和政府规范性文件等重大决策，由自治州人民政府常务会议决定。
十九、各部门提请自治州人民政府讨论决定的重大决策建议，必须经过深入调查研究，经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析；涉及相关部门的，应充分协商；涉及有关地区、县市的，应事先征求意见；涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。
二十、自治州人民政府在作出重大决策前，根据需要通过召开座谈会等形式，直接听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。
二十一、各部门必须坚决贯彻落实自治州人民政府的重大决策，及时跟踪和反馈执行情况。自治州人民政府办公厅要加强督促检查，确保政令畅通。

第五章　　依法行政

二十二、自治州人民政府及各部门要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的要求行使行政权力，强化责任意识，不断提高依法行政的能力和水平。
二十三、自治州人民政府根据改革开放和经济社会发展的需要，适时提出制定、修改和废止地方性法规的议案，制定、修改和废止政府规范性文件，确保地方性法规议案和政府规范性文件的质量。
二十四、各部门制定的规范性文件，必须符合宪法、法律和国务院、自治区人民政府的行政法规、决定、命令，以及国家的方针政策；符合自治州地方性法规、政府规范性文件、决定。涉及两个以上部门职权范围的事项，应由自治州人民政府制定规范性文件、发布决定，或由有关部门联合制定规范性文件。部门制定的规范性文件要报自治州人民政府备案，由自治州人民政府法制机构审查并定期向自治州人民政府报告。
二十五、提请自治州人大常委会审议的地方性法规议案草案由自治州人民政府法制机构审查或组织起草，政府规范性文件的解释工作由自治州人民政府法制机构承办。
二十六、严格按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则理顺行政执法体制，科学配置执法机构的职责和权限，推进相对集中行政处罚权，推进综合执法试点。严格实行执法责任制和执法过错追究制，切实做到严格执法、公正执法、文明执法。

第六章　　行政监督

二十七、自治州人民政府要自觉接受自治州人大及其常委会的监督，向其报告工作，接受质询，依法备案政府规范性文件；接受自治州政协的民主监督，虚心听取意见和建议。
二十八、各部门要按照行政诉讼法及有关法律规定，接受司法监督；同时要自觉接受监察、审计等部门的专项监督。对司法监督和专项监督中发现的问题要认真查处和整改，并向自治州人民政府报告。
二十九、加强行政系统内部监督，严格执行规范性文件审查备案制度和行政复议法，及时发现并纠正违反法律、行政法规、地方性法规、行政规章的规范性文件，以及行政机关违法的或者不当的具体行政行为，并主动征询和认真听取地区行署、各县市人民政府及其部门的意见和建议。
三十、自治州人民政府及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道的畅通；自治州人民政府领导同志及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信。
三十一、自治州人民政府及各部门要接受新闻舆论和群众的监督。重视新闻媒体报道和反应的问题，对重大问题，各部门要积极主动地查处和整改并向自治州人民政府报告。要加强政府网站建设，发布政务信息，便于群众知情、参与和监督。重视群众和其他组织通过多种方式对行政行为实施的监督。

第七章　　工作安排布局

三十二、自治州人民政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性，搞好年度工作安排布局，并根据形势和任务的变化及时作出调整。
三十三、自治州人民政府提出年度重点工作目标，确定需要讨论的地方性法规议案和审议的政府规范性文件草案、自治州人民政府召开的全州性会议和制发的公文等事项，形成自治州人民政府年度工作安排布局，下发执行。
三十四、各地区、各县市、各部门要认真落实自治州人民政府年度工作安排布局，并在年中和年末向自治州人民政府报告执行情况。自治州人民政府适时作出通报。

第八章　　会议制度

三十五、自治州人民政府实行全体会议、常务会议制度。
三十六、自治州人民政府全体会议由自治州州长、副州长，政府秘书长、州长助理、各委员会主任、各局局长组成，由州长或州长委托负责常务工作的副州长召集和主持。全体会议的主要任务是：
（一）传达贯彻党中央、国务院和自治区党委、政府及州党委的重要决定、指示和重要会议精神；
（二）决定和部署自治州人民政府的重要工作；
（三）通报国内外重大事件和全州政治经济形势；
（四）讨论其他需要自治州人民政府全体会议讨论的事项。
全体会议一般每季度召开一次，根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。
三十七、自治州人民政府常务会议由自治州州长、副州长，政府秘书长、州长助理组成，由州长或州长委托负责常务工作的副州长召集和主持。常务会议的主要任务是：
（一）讨论决定自治州人民政府工作中的重大事项；
（二）研究贯彻党中央、国务院和自治区党委、政府及州党委的重要决定、指示，分析研究全州经济和社会发展形势，制定有关政策措施；
（三）讨论决定向自治区人民政府和州党委的重要报告、请示；
（四）讨论决定提交自治州人大常委会审议的议案；
（五）审议通过政府规范性文件；
（六）讨论通过按照法律规定由自治州人民政府常务会议决定的重大问题；
（七）讨论研究提交自治州人代会审议的《政府工作报告》，讨论决定提交自治州人代会审议的国民经济和社会发展计划报告及财政预算、决算报告；
（八）听取自治州人民政府各部门、各直属机构和各地区行署、州直属各县市人民政府的工作汇报，研究决定所请示的重大事项。
常务会议一般每月召开两次，如有需要可临时召开。根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。
三十八、自治州人民政府全体会议、常务会议的议题，由自治州州长或常务副州长确定。会议的组织工作由自治州人民政府秘书长负责，会议纪要由秘书长签发，必要时报自治州州长或负责常务工作的副州长签发。
三十九、自治州人民政府领导同志不能出席全体会议、常务会议，应向州长或州长委托负责召集会议的常务副州长请假；如对议题有意见或建议，可在会前提出。
四十、自治州副州长，政府秘书长受州长委托或按照分工召开专题会议，研究、协调和处理自治州人民政府工作中一些专门问题。会议纪要由主持会议的领导同志签发，必要时报自治州州长或常务副州长签发。州长助理、副秘书长受州长、副州长委托召开会议形成的纪要，由委托的领导同志审核签发。
四十一、自治州人民政府常务会议讨论决定的事项，宜于公开的，应及时报道。新闻稿须经秘书长或有关副秘书长审定，如有需要报州长审定。
四十二、自治州人大常委会召开的会议，按议题内容，一般由分管的副州长参加，也可责成主管部门的负责同志（政府组成人员）代表政府参加。
四十三、自治州人民政府及各部门召开的全州性会议，要减少数量、控制规模，严格审批。原则上一个部门召开全州性会议一年不超过一次。由部门组织在我州召开的全国性、区域性行业会议，必须经自治州人民政府审批。
四十四、自治州人民政府各部门召开的业务工作会议，一般不邀请各地区行署、州直属各县市人民政府负责人出席。如确需邀请，须报自治州州长或负责常务工作的副州长批准。
四十五、自治州人民政府及各部门召开的会议要尽量压缩会议时间，不得在高级宾馆和风景名胜区开会。在不需要保密的情况下，要尽可能采用电视电话会议等快捷、高效、节俭的会议形式。

第九章　　公文审批制度

四十六、自治州人民政府上报自治区人民政府及其所属部门的公文和自治州人民政府各部门、各地区行署、州直属各县市人民政府报送自治州人民政府审批的公文，应当符合国家、自治区和自治州公文处理的有关规定。
四十七、自治州人民政府各部门和各地区行署、州直属各县市人民政府报送自治州人民政府审批的公文，由自治州人民政府办公厅按照领导同志分工和办文的有关规定呈批。
四十八、自治州人民政府发布的决定和政府规范性文件，向自治州人大及其常务委员会提出的议案、人员任免，由自治州州长签署。
四十九、以自治州人民政府名义上报自治区人民政府审批的文件和下发的重要公文，由州长或负责常务工作的副州长签署。
以自治州人民政府名义向自治区人民政府各委、办、厅、局的行文，原则上由分管副州长签发。
以自治州人民政府办公厅名义发文，自治州人民政府领导同志批示办理的，由秘书长审核签发。属自治州人民政府办公厅职权范围内的发文由秘书长或办公厅主任签发；各部门要求自治州人民政府办公厅转发的，经州长或分管副州长同意后由秘书长审核签发。
自治州人民政府及自治州人民政府办公厅的公文，除需要保密的外，应及时公布。
五十、自治州人民政府各部门和各地区行署、州直属各县市人民政府报送自治州人民政府审批的公文，必须由部门、地区行署、县市人民政府主要负责同志签发。除自治州人民政府领导同志交办事项和必须直接报送的绝密事项外，一般不得直接向自治州人民政府领导同志个人报送公文。
五十一、各部门报送自治州人民政府的请示性公文，部门间如有分歧意见时，主办部门的主要负责同志要主动与协办部门主要负责同志协商，不得把未经认真研究、协商的问题上交自治州人民政府，协办部门要积极配合；经主办部门的主要负责同志与协办部门协商，仍不能取得一致意见的，主办部门应列出各方理据，提出建设性意见报自治州人民政府，由分管副州长或委托分管秘书长进行协调处理。
五十二、自治州人民政府及各部门要进一步精简公文，部门职权范围内的事务，由部门自行发文或联合发文，不应要求自治州人民政府批转或自治州人民政府办公厅转发；要加快网络化办公进程，提高公文办理的效率。
五十三、在自治州州内行文，自治州人民政府及各部门下发的文件应做到哈文和汉文同时并用；自治州各地区、各县市、各部门上报州人民政府的文件应做到哈文（或维文）和汉文同时并用。上报州人民政府的工作报告，哈文（或维文）、汉文各6份；单项具体工作的请示报告，哈文（或维文）、汉文各3份。

第十章　　公务活动制度

五十四、自治州人民政府领导同志要深入基层，考察调研，了解情况，指导工作，解决实际问题。下基层要减少陪同和随行人员，简化接待，轻车简从；不要各地区行署、州直属各县市人民政府负责人到辖区分界处迎送，不要陪餐；不吃请，不收礼。
五十五、自治州副州长、自治州人民政府秘书长、州长助理离伊出访、出差和休养，应事先报告自治州州长，由自治州人民政府办公厅通报自治州人民政府其他领导同志。
各部门主要负责人离伊外出，要经自治州人民政府分管领导批准。外出期间，要及时向政府分管领导通报情况。
五十六、除自治州党委、自治州人民政府统一组织安排的活动以外，自治州人民政府领导同志一般不出席各部门、各单位安排的接见、照相、颁奖、剪彩、首发首映式等事务性活动。自治州各部门召开的年度工作会议，自治州人民政府领导原则上不参加，因特殊情况确需参加的，由政府办公厅统一安排政府分管领导参加。
五十七、自治州人民政府领导同志不为部门的工作会议签发贺信、贺电，不题词、题名。
五十八、国务院各部门及各省、自治区、直辖市政府领导来伊犁州考察、洽谈工作，由州政府办公厅根据自治区人民政府的要求统一接待；自治区各部门及各地、州、市政府领导来伊犁州检查指导、考察洽谈工作，自治州人民政府一般按照对等原则接待，具体事宜由州人民政府办公厅安排。
五十九、外宾来伊访问的会见事宜由接待单位提出，由自治州外办审核提出安排意见，报自治州人民政府秘书长批准。重要外宾的会见事宜，报州长或常务副州长批准。自治州人民政府领导同志出访按中央和自治区有关规定办理。各部门负责同志出访经外办审核后报自治州州长批准。
六十、自治州人民政府领导同志内事活动的宣传报道，严格按照自治区党委、人民政府和自治州党委有关规定执行。

第十一章　　工作作风和工作纪律

六十一、自治州人民政府领导同志要做学习的表率，密切关注国际国内经济、社会、科技等方面发展变化的新趋势，不断充实新知识，丰富新经验。自治州人民政府通过举办讲座等方式，组织学习经济、科技、法律和现代管理等方面知识。自治州人民政府领导同志及各部门负责人参加，一般两个月安排一次。
六十二、自治州人民政府组成人员要严格遵守中央、自治区有关廉政建设的规定，带头廉洁自律，做到廉政、勤政。要严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
六十三、自治州人民政府组成人员必须坚决执行自治州人民政府的决定，如有不同意见可在自治州人民政府内部提出，在没有重新作出决定前，不得有任何与自治州人民政府决定相违背的言论和行为。
六十四、自治州人民政府及各部门要实行政务公开，规范行政行为，增强服务观念，认真履行职责，树立规范服务、清正廉洁、从严治政的新风。对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不得办理；不得用公款相互送礼和宴请，不得接受各地区、各县市、各部门的送礼和宴请；对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。