我国政府采购救济程序对供应商的限制
作者：谷辽海
来源：中国经济时报
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发表时间：2006年01月03日 10:29

　　在公共采购活动中，政府采购当事人的法律地位虽然是完全平等的，但在具体的采购过程中，采购主体往往享有一种准司法行政权，对采购程序中的许多事项享有完全自由的裁量权，比如：审查确定供应商资格的权力、选择和确定采购方式的权力、选择和确定采购程序的权力、选择和确定评标专家的权力、选择和确定评标方法和过程的权力、选择和确定中标供应商的权力等，这些自由裁量权力是任何供应商所不具有的。基于此，实施政府采购制度的国家和地区普遍认为，公共采购活动中的供应商是弱势群体，国际上的政府采购立法在救济程序方面都非常重视对广大供应商的合法权益给予倾斜保护。我国《政府采购法》第六章虽然有所体现，但还是存在着较多的问题。

　　行政规章限制了供应商选择救济的权利

　　根据《政府采购法》第52条、第55条规定，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后15个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。从立法宗旨来看，现行法律在权利救济方面，赋予供应商许多可供选择的权利，而对采购人或采购代理机构以及行政主体所应承担的义务作了许多强制性规定。可见法律赋予供应商的救济权利远远大于采购人或采购代理机构，也大于行政主体。

　　然而，我国财政部出台的行政规章却限制了供应商自由选择的权利。设立质疑前置程序，即质疑供应商维权提起投诉之前不得不经过的阶段，否则财政部门就不受理投诉。2004年8月11日，财政部出台并于同年9月11日实施的《政府采购供应商投诉处理办法》（以下简称《处理办法》）第七条规定，供应商认为自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。由于有了质疑程序这一前置阶段，无形中增加了投诉供应商有效保护自己合法权益的时间长度和累赘。在质疑程序前置的情况下，行政主体受理投诉案件以质疑程序的经过为前提条件。根据《招标投标法》第65条规定，投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人（即采购主体）提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。我们从这一法律条款中不难发现，投标供应商可以向采购主体提出异议，也可以向行政主体提出投诉。究竟选择哪个部门来处理争议，决定权完全掌握在投标供应商的手中。可见，《处理办法》中的质疑程序前置与我国的两部上位法所规定的内容都发生了冲突。

　　现行法律在救济时效方面存在的缺陷

　　政府采购救济时效，是指政府采购活动中的供应商在法定期间内不行使请求权，即丧失依照法定的救济程序强制义务人履行义务的权利。这里的时效也就是时间的效力，是指一定的事实状态继续达一定期间，即发生一定法律后果的法律制度。下面是一起政府采购主管机关以投诉超过法定期间而不予以受理的政府采购争议案。2004年12月8日，北京市财政局对一起政府采购投诉案件作出不予以受理的行政决定。其主要内容为：2004年11月3日，投诉人深圳市神舟电脑有限公司因对“北京首都师范大学教学设备购置项目”的政府采购活动有异议，依政府采购法的有关规定向采购主体提出质疑。2004年11月8日，在法定7日答复期限内，采购主体对质疑供应商神舟电脑公司的质询事项作出答复意见。投诉人不服该答复意见，于同年12月1日向“首都师范大学教学设备”政府采购活动的主管部门北京市财政局提出书面投诉。财政局对投诉书的落款日期和其他材料经过审查后认为，根据《政府采购法》、我国财政部《处理办法》的规定，投诉人应在法定时限15个工作日内，即在2004年11月29日之前向财政部门提出投诉书，递交相关书面材料，但投诉人在第17天才向政府采购的主管部门提出投诉，神舟电脑公司已经失权。因此，北京市财政局对于神舟电脑公司的政府采购投诉事项决定不予受理。

　　笔者认为，《政府采购法》关于供应商权利救济的法定期间实际上是无穷期限，无论是质疑供应商还是投诉供应商，都享有永久、无穷尽的质疑期限，不存在失权的问题。我们从质疑、投诉的法律条款来看，供应商所享有的权利是“可以”，而非“应该”两字。供应商可以在7个工作日内提出质疑，也可以不在7个工作日内提出来；可以在15个工作日内提出投诉，也可以不在15个工作日提出；这是供应商的权利，而不是义务，任何人均无权力剥夺供应商所享有的这些权利。法定期间倘若是应该履行的期限，就没有任何自由选择余地和空间，我们必须遵守。

　　供应商向代理机构提出质疑的救济时效

　　我们知道，政府采购通常都是由以营利为目的的招标公司或者非营利的采购中心进行代理的。我国《政府采购法》第54条规定，采购人委托采购代理机构采购的，供应商可以向采购代理机构提出询问或者质疑，采购代理机构应当依照本法第51条、第53条的规定就采购人委托授权范围内的事项作出答复。这里，对于采购代理机构帮助委托人也就是采购人来处理争议，法律的规定是明确的。但是，从《政府采购法》第六章质疑与投诉中的所有条款，我们看不到供应商向采购代理机构提出质疑的法定期间。尽管笔者在前述第一个问题中提出了质疑投诉救济时效所存在的种种缺陷，但毕竟还是有7个工作日或者15个工作日的规定。相对而言，供应商一般都会在7个工作日内向采购人提出自己的权利主张。然而，大量的政府采购事务还是由招标公司或政府采购中心代理完成的，与供应商发生争议最多的还是政府采购代理机构。如果法律没有明文规定供应商向采购代理机构提出救济的法定期间，也就意味着供应商在若干年后都可以向采购代理机构提出自己的权利主张。这样一来，政府采购中的权利内容将会处于不确定的状态。当然，发生这种救济情况的概率毕竟非常小，但只要存在着这样的真空状态和法律缺位，随时随地都会有发生的可能。故笔者认为，作为一部严谨的法律，对于完全有可能发生的情况，必须考虑到防患于未然，应该要有相对应的法律条款，以预防可能发生的事情。（33）

（注：本文为《法治下的政府采购》一书中的系列连载文章，作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师）



广东省广州市政府


广州市企业租赁旅馆场地作经营场所管理规定
广州市政府


规定
第一条 为加强对企业在本市租赁旅馆场地作经营场所的管理，取缔非法经营，维护社会主义经济秩序，根据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》及其《施行细则》，结合本市的实际情况，制定本规定。
第二条 凡需在本市行政区域内，向宾馆、大厦、酒店、旅店、招待所等旅业机构（以下统称旅馆）租赁经营场所的企业（含国营、集体、私营企业以及中央、省、部队和外地驻穗企业等，下同），以及出租经营场所的旅馆均应遵守本规定。
中外合资、合作、外商独资经营企业需租赁旅馆场地作经营场所的，不适用本规定。
个体工商户不得租赁旅馆场地作经营场所。
第三条 广州市工商行政管理局是旅馆出租经营场地及企业向本市旅馆租赁场地作经营场所的主管机关。
第四条 企业需租用旅馆场地作经营场所的，应与旅馆签订租赁期限为一年（含一年）以上的协议，并按下列规定办理登记手续：
（一）新开办的企业（包括外地企业需在本市设立机构的），持其主管部门或审批机关批准成立的文件，由负责组建的单位与旅馆签订租赁场地协议后，按《中华人民共和国企业法人登记管理条例》的有关规定，向所属工商行政管理机关申请开业登记；
（二）已领取《营业执照》，注册地址在本市行政区域内的企业，需租赁旅馆场地作经营场所的，应持《营业执照》与旅馆签订租赁场地协议，然后按《中华人民共和国企业法人登记管理条例》的有关规定，向所属的工商行政管理机关申请变更经营地点登记；
（三）已领取《营业执照》，注册地址在本市行政区域内的企业，如需租赁旅馆的场地设立分支机构的，持《营业执照》与旅馆签订租赁协议后，按《中华人民共和国企业法人登记管理条例》有关规定，向所属的工商行政管理机关申请分支机构的开业登记。
第五条 企业与旅馆签订的租赁协议期满时，应依期停止经营活动。如需继续租赁场地经营的，应与旅馆续签租赁协议，并向原登记管理机关办理延长《营业执照》有效期限的变更登记。
第六条 凡经工商行政管理机关核准租赁旅馆场地作经营场所的企业，应在场地门口显眼位置挂出牌匾，并在经营场地内悬挂《营业执照》。
第七条 凡向企业出租场地作经营场所的旅馆，必须具有一千五百平方米以上客房营业面积，有健全的管理制度，经旅馆主管部门同意，报经所属工商行政管理机关批准后，才能开展出租经营场地业务。
个体户开设的旅馆不得向企业出租场地作经营场所。
第八条 本规定颁布前，已向企业出租经营场所的旅馆，如未经工商行政管理机关核准的，必须于本规定实施之日起六十天内向所属工商行政管理机关申请增加“出租场地”经营范围的登记，经工商行政管理机关核准后，方可继续经营出租场地。如工商行政管理机关不予核准的，应在
三十天内清退已在本旅馆租赁场地作经营场所的企业。
第九条 旅馆有责任协助工商行政管理机关对租赁场地作经营场所的企业进行管理，旅馆的法定代表人是管理租赁经营场所工作的责任人。
第十条 企业自签订承租经营场所协议之日起四十天内，应向所属的工商行政管理机关申请办理登记。
旅馆未按本规定办理“出租场地”经营范围登记的，企业与旅馆签订的租赁经营场所的协议无效，旅馆应立即停止出租经营场地。
第十一条 工商行政管理机关依照《中华人民共和国企业法人登记管理条例》及其《施行细则》，对企业租赁的经营场所进行管理时，旅馆应予积极协助并应提供有关资料，不得阻挠工商行政管理人员依法执行公务。
第十二条 旅馆违反本规定向未办理登记注册的企业出租经营场所的，由工商行政管理机关对该旅馆按每出租一户处以五百元以上二千元以下的罚款。
第十三条 违反本规定其他条款的，由工商行政管理机关依照《中华人民共和国企业法人登记管理条例》及其《施行细则》中的有关规定进行处罚。
第十四条 本规定由广州市工商行政管理局负责解释。
第十五条 市属县（市）对企业租赁旅馆场地作经营场所的管理可参照本规定制定具体实施细则，报市政府法制局备案。
第十六条 本规定自一九九二年八月一日起施行。



1992年6月15日