关于发布《煤炭工业部部级优质工程评审管理办法》的通知

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关于发布《煤炭工业部部级优质工程评审管理办法》的通知

煤炭部


关于发布《煤炭工业部部级优质工程评审管理办法》的通知
1997年12月17日,煤炭工业部

各煤管局、省(区)煤炭厅(局、公司),各直管矿务局(公司),北京矿务局,神华集团公司,华晋焦煤公司,各工程质量监督中心站、直管矿区站:
为规范煤炭行业部级优质工程评审工作,特制定《煤炭工业部部级优质工程评审管理办法》,现予发布施行。
附件:煤炭工业部部级优质工程评审管理办法。

附件:煤炭工业部部级优质工程评审管理办法
第一条 为贯彻执行国务院《质量振兴纲要1996年--2010年》和《煤炭工业质量振兴实施计划1996年--2010年》,规范部级优质工程评选管理工作,鼓励施工企业加强管理、争创一流工程,促进煤炭建设工程质量的提高,制定本办法。
第二条 部级优质工程是在经过质量认证达到优良等级的工程中评选出的煤炭系统优秀工程。
第三条 部级优质工程包括矿建、土建、安装三类工程,每年评选一次。
第四条 部级优质工程由工程施工企业自愿申报。
第五条 申报程序:
一、工程施工企业填写《煤炭工业部优质工程申报表》(表式见附件);
二、工程质量监督站(中心站)填写工程质量认证意见;
三、工程使用单位填写对工程质量及使用功能等方面的意见;
四、按施工企业隶属关系由煤炭工业管理局、省(区)煤炭工业厅(局、公司)或部直管单位(或华晋焦煤公司、神华集团公司、北京矿务局)填写审核推荐意见;
五、工程施工企业直接向部申报。
第六条 申报范围:
一、新建大、中型矿井、选煤厂等单项工程;
二、有较大规模的主要单位工程或含有主要单位工程的由若干单位工程组成的一组相关工程;
三、建安工作量在500万元以上的质量特别优良的工程。
第七条 申报条件:
一、工程已列入有关主管部门的建设计划;
二、工程设计符合国家或行业现行的有关标准、规范的要求;
三、工程经过工程质量监督站(中心站)认证达到优良等级。若申报单项工程还需通过立项批准单位或其授权单位组织的竣工验收;
四、申报的矿建或土建单位工程所对应的安装部分同时达到优良等级;申报的安装工程所对应的矿建或土建部分同时达到优良等级;
五、申报的单项工程,其单位工程全部合格,且单位工程优良品率在50%以上;申报的一组相关工程,其单位工程全部合格,主要单位工程全部达到优良等级;
六、申报的单位工程和一组相关工程在施工中未发生过质量事故,申报的单项工程在施工中未发生过重大质量事故(按建设部制定的工程质量事故划分标准);
七、申报的矿建单位工程和一组相关工程在施工中无死亡事故,申报的矿建单项工程在施工中无重大以上死亡事故,申报的土建工程无重伤以上事故;
八、土建工程竣工后经过一年以上的考验,矿建工程竣工后已经过八个月以上的使用考验,未出现质量问题。
九、工程的设计或施工技术、工艺等某方面有明显的特点;
十、工程的质量保证资料齐全。
第八条 申报材料:
一、工程及施工简介,包括工程概况、施工中采用的新技术、新工艺、新材料及取得的效果、施工中采取的质量保证措施及效果;
二、《煤炭工业部优质工程申报表》一式二份;
三、工程施工中或竣工后已获得的有关奖证的复印件;
四、工程施工中QC小组活动的成果资料和所获奖证的复印件;
五、符合申报条件但在施工中发生过质量或安全事故的工程,还需提供所发生的质量和安全事故的情况说明。
第九条 评审程序
一、部基建管理部门组织专家审查申报材料;
二、部基建管理部门组织专家复验工程实体并审查工程质量保证资料;
三、部基建管理部门听取工程使用单位对工程质量的意见;
四、部基建管理部门组织专家评审;
五、报部审批。
第十条 申报工作一般在每年的一季度进行,申报工程的验收日期距申报截止日期不得超过二年。
第十一条 表彰和奖励:
一、由煤炭工业部向获部级优质工程的施工单位颁发部级优质工程证书、给予通报表彰,并按照有关规定从部级优质工程中选择符合条件的工程推荐申报“中国建筑工程鲁班奖(国家优质工程奖)”。
二、获奖企业的上级主管单位可对获奖企业进行奖励,获奖企业可参照有关部门和当地的有关规定对为获奖工程做出贡献的人员进行奖励。
三、在工程施工招投标时,对于投标企业在最近三年内获得的每一个部级优质工程在评标中均应适当加分。
第十二条 本办法自发布之日起施行。
煤炭工业部优质工程申报表
工程名称------------------------
申报企业(章)------------------------
申报日期------------------------

填表说明
1.申报企业按规定时间填写申报表。
2.申报理由一栏,要说明申报工程是否符合申报条件的逐项要求。
3.工程名称和建设地点,企业名称和地址等要详细填写。专业性质指企业的主要经营对象,建筑结构类型要说明何种工程。
4.工程质量情况,要求把单位(分部)工程和单项工程的质量评定情况写清楚。设备安装单位(分部)工程栏内,应按国家质量验评标准规定的名称并视工程具体情况填写。
评定结果,是指构成该单位(分部)工程的各分部(分项)工程评为优良、合格基础上评定的结果。单位(单项)工程的质量评定,应说明评定的内容和评定结果。
5.施工工期是指实现合同工期或计划工期情况和实际开工至竣工的施工时间。
6.经济效益是指施工企业合理组织施工,在缩短工期、节省劳力、节约材料、降低成本和保证质量等方面取得的综合效果。
7.存在的质量问题,是指施工中发生的质量事故和存在的不符合技术规范、质量标准和设计要求的质量问题,并需说明处理情况及结论。
8.工程质量鉴定意见要由该工程所在地的煤炭工程质量监督中心站对于工程质量提出具体评价意见,不是简单表示态度。
企业简况及申报理由
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| 企业名称 | | 资质等级 | |
|------------|--------------------------------|--------------------------|
| 创建时间 | | 专业性质 | |
|------------|------------------|----------------------------------------|
| 职工人数 | |地址| |
|------------|------------------|----------------------------------------|
| 电 话 | | 邮政编码 | |
|----------------------------------------------|--------------------------|
| | 企业名称 | | 资质等级 | |
| 主 |------------|------------------------|------------|------------|
| | 地 址 | | 邮政编码 | |
| 要 |------------|------------------------|------------|------------|
| | 分包工程 | | | |
| 参 | | | 电 话 | |
| | 内 容 | | | |
| 建 |------------|------------------------|------------|------------|
| | 企业名称 | | 资质等级 | |
| 单 |------------|------------------------|------------|------------|
| | 地 址 | | 邮政编码 | |
| 位 |------------|------------------------|------------|------------|
| | 分包工程 | | | |
| | | | 电 话 | |
| | 内 容 | | | |
|------|------------------------------------------------------------------|
| | |
| | |
| 申 | |
| 报 | |
| 理 | |
| 由 | |
| | |
| | |
------------------------------------------------------------------------------
------------------------------------------------------------------------------
| 申 报 理 由 |
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申 报 工 程 概 况
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| 工程名称 | |
|------------|------------------------------------------------------------|
| 建设地点 | |
|------------|------------------------------------------------------------|
| 开工时间 | | 竣工时间 | |
|------------|----------------------|------------|----------------------|
| 验收时间 | | 验收单位 | |
|------------|------------------------------------------------------------|
| |矿建: | |矿建: |
| | | | |
| | | | |
| 设计概算 |土建: | 竣工决算 |土建: |
| | | | |
| | | | |
| |安装: | |安装: |
|------------|------------------------------------------------------------|
|建筑(结构)| |
| 类 型 | |
|------------|------------------------------------------------------------|
|建筑面积及 | |
|主要工程量 | |
|--------------------------------------------------------------------------|
| 工 | 单位(分部)工程质量评定 |
| |------------------------------------------------------------------|
| 程 | 单位(分部) | 评定分项 | 其中优良 | |
| | | | | 评 定 结 果 |
| 质 | 工程名称 | 工程数 | 项 数 | |
| |----------------|------------|------------|--------------------|
| 量 | | | | |
| | | | | |
| 情 | | | | |
| | | | | |
| 况 | | | | |
------------------------------------------------------------------------------
------------------------------------------------------------------------------
| 单位(分部)工程质量评定 |
|--------------------------------------------------------------------------|
| | 单位(分部) | 评定分项 | 其中优良 | |
| | | | | 评 定 结 果 |
| | 工程名称 | 工程数 | 项 数 | |
| 工 |----------------|------------|------------|--------------------|
| | | | | |
| 程 | | | | |
| | | | | |
| 质 |------------------------------------------------------------------|
| | 单项(单位)工程质量评定 |
| 量 |------------------------------------------------------------------|
| | |
| 情 | |
| | |
| 况 | |
| | |
------------------------------------------------------------------------------
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| | |
| 施工中采用了 | |
| 哪些新技术、 | |
| 新工艺和保证 | |
| 质量的措施 | |
| | |
|--------------------|----------------------------------------------------|
| | |
| 施工工期(实 | |
| 现合同或计划 | |
| 工期情况) | |
| | |
|--------------------|----------------------------------------------------|
| | |
| 经济效益情况 | |
| (施工企业的 | |
| 综合经济效果) | |
| | |
|--------------------|----------------------------------------------------|
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| 存在质量问 | |
| 题简要说明 | |
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| 工程所在地质量监督中心站对工程质量的意见 |
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| 单位(章) |
| 年 月 日 |
|--------------------------------------------------------------------------|
| 使用单位意见: |
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| 单位(章) |
| 年 月 日 |
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|煤管局(厅、公司)或直管矿务局、直管基建公司意见: |
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| 单位(章) |
| 年 月 日 |
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|评审委员会意见: |
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| 主任签字: |
| 年 月 日 |
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|批准单位意见: |
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| (公章) |
| 年 月 日 |
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论中国特色检察一体化及其实现方式

卢均晓* 杨智铭**

[内容摘要] 检察一体化是世界三大法系国家均确立的一项检察组织原则,有两层基本含义:对外是指检察独立,即检察机关依法独立行使检察权,不受法定机关、事项及程序以外的干涉;对内是指业务一体,即检察机关上命下从,作为命运共同体统一行使检察权。我国是社会主义法系的主要代表国家,我国的检察制度与大陆法系、英美法系国家存在不同程度的差异,我国的检察一体化因而具有鲜明的中国特色。检察权的定位是检察一体化的理论基础和逻辑前提,本文以比较法的视角,对我国检察权的性质进行了界定,并在此基础上论述了中国特色检察一体化的科学内涵及其实现方式。
[关 键 词] 检察权 法律监督 检察独立 检察一体化

检察一体化是世界三大法系国家均确立的一项检察组织原则,有两层基本含义:对外是指检察独立,即检察机关依法独立行使检察权,不受法定机关、事项及程序以外的干涉;对内是指业务一体,即检察机关上命下从,作为命运共同体统一行使检察权。我国是社会主义法系的主要代表,我国的检察制度与大陆法系、英美法系国家存在不同程度的差异,我国的检察一体化因而具有鲜明的中国特色。研究我国的检察制度必须站在本土化的基点,借鉴国外的检察制度亦必须考虑与本土宪政结构和法律文化的兼容与整合。由于检察权的定位问题是检察理论研究的根本问题,是检察一体化的理论基础和逻辑前提,本文首先对我国检察权的性质进行界定,并在此基础上,论述中国特色检察一体化的科学内涵及其实现方式。
一、比较法视角中的中国特色检察权
半个多世纪前,新中国的建立推翻了中华民国的五权分立和六法体系,效仿苏联模式构建起社会主义政治制度和法律体系,人民检察院应运而生。作为一个法律事实,我国检察机关定位于国家的法律监督机关,检察权定位于司法权;作为一个法学问题,检察权与检察机关的性质之争却一刻也未曾停歇。
(一)检察权性质之争
当前,学界对检察权的性质主要有司法权、行政权、双重属性和独立的法律监督权四种观点。
1、检察权是司法权,检察机关是司法机关。 该观点认为,检察机关参加诉讼活动,在办案中采取措施,做出决定,是对个案具体事实适用法律的活动,符合司法权的特征。此说为当前通说。
2、检察权是行政权,检察机关是行政机关。这一观点又可分为温和派和激进派。①温和派从宏观上看待检察权,他们认为检察官与检察机关都是上命下从,检察权不具有司法权应有的被动性、专属性、独立性、中立性和终结性。 ②激进派从微观上看待检察权,他们认为我国的检察权是侦查权、批捕权、公诉权和法律监督权的简单相加;主张取消检察机关,将职务犯罪侦查权交由行政监察部门行使,或者设立类似廉政公署的专门机构行使;将批捕权交由法院行使,建立庭前司法审查程序,由预审法官决定羁押逮捕;将公诉权交由行政机关中的公诉机构行使;将法律监督权交由权力机关行使,以实现控辩双方的“平等武装”,构建“等腰三角形”式的刑事诉讼结构。
3、检察权具有司法权与行政权的双重属性。认为检察机关的上下领导关系,突出体现了检察权的行政性,尤其是具有主动性的侦查行为,具有明显的行政权性质。另一方面,检察官的公诉活动以适用法律为目的,同时检察机关和检察官的活动具有一定的独立性,在这种意义上检察权具有司法权特性。龙宗智教授进一步指出,我国检察权具有司法权与行政权的双重属性,在法制上将检察权定位为司法权,检察机关定位为司法机关,检察官定位为司法官为宜。
4、检察权既非司法权又非行政权,是独立的法律监督权,检察机关就是法律监督机关。 这实际上是第三种观点引申出的另一种结论。我国的政体是人民代表大会制度,全国人民代表大会是国家的权力机关,行使国家立法权,并将行政权、司法权与法律监督权分别赋予人民政府、法院和检察院行使。检察机关是国家的法律监督机关,其享有的权力统称为检察权或法律监督权,是国家为确保法律能够统一正确实施而赋予检察机关的一项独立而专门的权力。侦查权、公诉权和诉讼监督权作为检察权的具体表现形式和实现手段统一和依附于检察权,从而检察权在不同的情况下呈现出司法权或行政权的某些特征。
笔者同意第四种观点。这一观点许多学者在宪政制度、权力制约、控制论等角度都有过精辟的论述,在此笔者试从比较法的角度,对该观点的科学性进行论证。
(二)三大法系的检察制度之比较
当今世界主要有大陆法系、英美法系和社会主义法系三大法系。由于经济基础、政治制度和历史传统等原因,不同法系国家甚至同一法系国家在检察制度方面存在很大差异。正如我国台湾地区检察官朱朝亮先生讲的那样:“按检察官之定位,有定位为行政机关代理人者,如法国法制,有定位为行政机关辩护人者,如美国法制,有定位为公益代表人(或公益辩护人)者,如日本法制。”
1、大陆法系的检察制度。12世纪的法国,地方领主权力很大,国王的权力受到限制,为加强中央集权,维护国家法律的统一,国王便设立代理人,代理国王处理私人事务,并承担监督王国法律在领主土地上实施的职责。 14世纪,法国将原先的国王诉讼代理人改称为检察官,普遍设于各级法院,一方面以国家公诉人的身份对罪犯进行侦查和起诉,参与法院的审讯,另一方面代表国王对地方行政当局进行监督,成为国王在地方的耳目。 这被认为是大陆法系检察官制度的起源。目前,大陆法系国家大多把检察机关界定为行政机关,但检察机关并非纯粹的公诉机关,在一定程度上承担法律监督和保证国家法律统一实施的职能。 法国检察机关一方面在刑事诉讼中行使侦查、起诉、支持公诉和指挥刑事裁判的执行等职能,另一方面还对司法救助制度的运营、户籍官员、私立教育机构、新闻杂志等定期刊物进行审查监督。 德国检察官在法庭审理阶段,充任国家公诉人,同时监督审判程序是否合法, 并且对判决的合法性负有监督职责。 葡萄牙检察机关还对常规法律的合宪性进行监督 。因此,大陆法系检察官享有近似于法官的身份、经济和特权保障,被称作“站着的法官”和“法律守护人”,在法庭上检察官既是公诉人又是法律监督者,法、德、日等国检察官均可对法院的某些错误判决提出上诉(或称为“抗告”)。
2、英美法系的检察制度。英美法系的检察制度主要起源于15世纪的英国。1461年英王将担任王室法律顾问的国王律师改名为英国检察长,1515年设副检察长,逐步形成了英国的检察制度。英国是典型的联邦制和判例法国家,法律被称为“大法官的脚”主要由法官遵循和创设,具有造法功能的法官在英美法系具有极高的社会地位,法官在司法上的至上权威不能容忍更上位的监督者。 同时,英美国家各成员亦拥有自己的法律体系,寻求整个国家的法制统一既无可能亦无必要,因此法律监督理念在英美法系国家不可能产生。
3、社会主义法系的检察制度。社会主义法系的检察制度起源于苏联,其理论基础主要来源于列宁的社会主义检察制度理论。列宁检察制度的理论架构至少应包含以下三层含义:①社会主义国家的法制应当是统一的。“法制不能有卡卢加省的法制,喀山省的法制,而应当是全俄统一的法制,甚至是全苏维埃共和国联邦统一的法制。” ②检察机关的职权就是法律监督,具有专门性和程序性。“检察长的职责是使任何地方政权机关的任何决定都不同法律抵触,所以检察长有义务仅仅从这一观点出发,对一切不合法律的决定提出异议,但检察长无权停止决定的执行。” ③检察权应当统一独立行使,不受地方干涉。“检察机关以法律监督为专职专责,不执行任何行政职能,受中央垂直领导,行使中央检察权。” “检察长的唯一职权和必须做的事情只有一件:监视整个共和国对法制有真正一致的了解,不管任何地方的差别,不受任何地方的影响。”
由此我们至少可以得出以下四个结论:
1、大陆法系和社会主义法系国家检察机关天生具有法律监督的职能。中央集权和成文法国家一般要求国家法律在全国的统一正确实施,法官只能严格适用成文法,不能超越和创制法律,必须有一个机关承担起法律监督的责任,以维护国家法律的统一正确实施,因而大陆法系和社会主义法系的检察机关自产生之日起就具有公诉人与法律监督者的双重身份,享有近似于法官的身份、经济和特权保障。英美法系国家检察机关职责范围稍小,因而将其界定为“诉讼机关”似乎更为妥当;而大陆法系国家检察机关的职能更加广泛,将其界定为“法律监督机关”较为合适。
2、权力划分是影响检察机关准确定位的决定因素。大陆法系和英美法系将“三权分立”作为一种先验的前提,因而检察机关只能定位于行政或司法机关;而社会主义法系在权力划分上更为开阔,因而在最高权力之下,形成了立法、行政、司法、检察“四权分立”的格局。检察机关是国家的法律监督机关的科学定位,使我国检察机关摆脱了“半人半马兽” 的尴尬境地。遗憾的是,具有行政权与司法权双重属性、本应独立于行政权与司法权之外的检察权却没有得到相应的认可,不幸沦为“半人半马兽”,成了众矢之的。
3、社会主义法系检察机关的法律地位高于英美法系和大陆法系检察机关。①英美法系和大陆法系的检察机关定位于行政机关,大多隶属于司法行政机关,也有设置于法院之中,与立法、行政、司法机关不在同一权力层面。我国检察机关作为国家的法律监督机关,由国家权力机关产生并对其负责,同审判机关、行政机关平行设置,互不隶属。②英美法系和大陆法系检察机关基本职能是追诉刑事犯罪,即便具有一定监督职能,也只是对侦查、执行以及司法审判的具体活动进行监督。社会主义法系检察机关则是专门的法律监督机关,法律监督是其基本职能,且监督范围广泛,公诉只是法律监督的手段和组成部分。
4、刑事诉讼模式是检察机关定位的具体表现。由于大陆法系和社会主义法系检察机关具有双重身份,他们在不同程度上承担法律监督的职责,因而在诉讼模式上更倾向于职权主义,检察官要遵守客观中立的原则,要对判决的公正性进行监督,而不是单纯的指控被告人。英美法系的检察官被视为控方当事人,他们可以在庭前与辩方进行辩诉交易,对公诉权进行较大的裁量和处分,在庭上则只承担提出并证明犯罪事实的任务,这便构成了“当事人主义”或“等腰三角形”的诉讼模式。
(三)中国特色检察制度的渊源及其启示
有学者认为,我国检察制度是根据人民民主专政的理论和列宁社会主义检察制度的思想,在继承新民主主义革命时期根据地和解放区的检察工作的优良传统,发扬中国古代政治法律制度特别是御史制度的精华,吸收国外特别是苏联社会主义检察制度建设的经验的基础上,结合中国实际情况而建立的。 笔者认为,这一观点比较全面,但不无可资商榷与补充之处:
1、我国古代御史制度虽然与现代检察制度有一定相似之处,却无必然联系。古代御史承担检举犯罪、督察百官、审判犯罪和部分行政职权,与现代检察制度有一定相似之处,但御史制度的发展演变在清末被迫中止和断裂。清末仿日本在各级审判厅附设检事局,将现代检察制度引入中国,可见我国的检察制度完全是“舶来品”,而非本土资源的自然演变。但我国古代将御史监督权作为一项重要的国家权力;御史直接向最高统治者负责,不受地方干涉;御史享有较高地位、较大权力和特殊保护等做法,在当前仍颇有借鉴意义。
2、苏联的社会主义检察制度应当是我国检察制度最主要、最直接的渊源。新中国从开始建立检察制度的时候起,在宏观上把列宁关于法律监督的理论作为指导思想,在微观上结合了我国的实际。彭真同志指出:“列宁在十月革命后,曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一。我们的检察院组织法运用列宁的这一指导思想。” 苏联解体后,我国成为社会主义法系的主要代表国家,我国的检察制度以其鲜明的社会主义特征,在世界各国检察制度中独树一帜。
3、90年代以来西风东渐,我国的检察制度受到国外特别是英美法系国家检察制度的一些影响。突出表现在诉讼模式的改革上:1979年《刑事诉讼法》为基础建构的刑事诉讼模式,具有典型的职权主义诉讼模式特征;1996年刑事诉讼法的修订,引进、吸收了诸多当事人主义刑事诉讼模式的内容,形成了“混合型”诉讼模式,在实践中有向当事人主义发展的趋势。 笔者认为,纯粹“当事人主义”和“等腰三角形”诉讼模式建立在英美法系国家法制基础上,与我国法律制度并不兼容。首先,我国是成文法国家,法官必须严格遵循法律而不能创设法律,因此法律监督成为必要和可能;其次,检察机关的法律监督是程序意义上的监督,与具有实体处分性的司法权没有冲突,尊重审判权不等于“司法至上”,有错不纠才是对司法权威最大的侵害;最后,我国检察机关是国家的法律监督机关,不是控方当事人,与法院一起承担惩治犯罪和维护公正的双重使命,与作为国家法律工作者的律师也不构成对立的两极。
正如笔者在前面提到的那样,研究我国检察制度必须站在本土化的基点,借鉴国外的检察制度亦必须考虑与本土宪政结构和法律文化的兼容与整合。我国检察制度理应具有与时俱进的品格,但与时俱进不是盲目抄搬,检察改革必须在社会主义政治制度和人民检察制度的框架内进行。视人民代表大会制度于不见,而奉西方三权分立为圭皋,势必造成法律制度的冲突,而生“南桔北枳”之恶果。
二、中国特色检察一体化的科学内涵
(一)检察一体化的基本含义
检察一体化又称检察一体主义。广义的检察一体化有两层基本含义:对外是指检察独立,即检察机关依法独立行使检察权,不受法定机关、事项及程序以外的干涉;对内是指业务一体,即检察机关上命下从,作为命运共同体统一行使检察权。狭义的检察一体化仅指业务一体,“对于‘检察事务’的指挥监督权,一般统称为‘检察一体’,就此检察首长可以由上而下而为监督”。 业务一体主要包含三项内容:①上命下从的领导关系。各国检察机关普遍实行仿效行政机关的“阶层式建构”,下级检察官在执行任务时须接受上级检察官的领导。检察官服从检察长,下级检察机关服从上级检察机关的命令。②跨区域的检察活动。检察官执行职务不受其管辖范围的限制。他虽然一般应在其管辖区域内执行职务,如有必要也可在辖区外执行职务,或者请求有司法管辖权的检察官代为进行侦查、调查取证、扣押等诉讼活动。③职务继承与转移权。上级检察官有权亲自处理属于下属检察官承办的案件和事项,同时上级检察官有权将下属检察官承办的案件和事项转交其他下属检察官承办。除非受到法律的特别限制。更换检察官时,离任检察官所进行的活动视为接任检察官的活动,不需要像法官更换时那样程序更新。 本文采用广义说,在论述检察一体化时兼顾对外、对内两层含义。
(二)三大法系的检察一体化
检察一体化是最重要的一项检察组织原则,鲜明的反映出一国检察制度的特色。法制上,将检察官定位为行政机关代理人或行政机关辩护人时,检察官之属性即为行政官,检察官应受检察长意志节制,对外系以检察长之名义代表国家行使检察权。定位为准司法官时,检察官系在检察长指令拘束下,以检察长法定代理人名义,对外行使检察权。定位为公益代表人时,检察关系在检察一体原理拘束下,依法以本人名义对外代表国家行使检察权。
1、大陆法系的检察一体化。法国“全国检察官内部实行一体化原则。上令下从,形成一个整体。司法部长有权指令追究某一案件。” 由于司法部长指令权的存在,检察官的独立性容易受到损害,司法部于1998年公布改革方案,司法部长的权力进行了一定的限制。 德国实行联邦制,其检察机关分联邦和州两个体系,虽然这两个体系之间互相独立,但在这两个体系内部则是一种严格的统一领导关系。 日本检察厅法规定:“检事总长、检事长和检事正可以自行处理其指挥监督下的检察官的事务,也可以使其指挥监督下的其他检察官处理。” 葡萄牙《检察署组织法》规定,“检察署独立于其它中央及地方政权机构,享有独立的地位。” 作为检察一体极端化的俄罗斯在《俄罗斯联邦检察院法》(1995年修订)中明确规定:“俄罗斯联邦检察机关实行下级检察长服从上级检察长并服从于俄罗斯联邦总检察长的统一集中的体制。”
2、英美法系的检察一体化。英国检察机关在1985年《犯罪起诉法》颁布以前,具有英美法系检察机构的传统特色——分散性,没有一个从中央到地方的完整的检察机关体系,其中央不设司法部,也没有中央检察机关,中央检察职权由内政大臣、国王的法律官员和公诉处长三者分别行使。 美国检察体制具有“三级双轨、互相独立”的特征。 所谓“双轨”是指美国的检察职能象审判职能一样由联邦和州两级分别行使,二者平行,互不干扰;所谓“三级”,是指美国的检察机构建立在联邦,州和市镇这三个行政别上。而且,美国的检察机构无论是级别高低和规模大小,都是互相独立的。换言之,联邦、州和市镇检察机构之间没有隶属关系,甚至没有监督和指导关系。 但英国在1985年建立了自成一体,独立的检察机构,由以总检察长为首脑的中央法律事务部、皇家检察署以及区检察署构成。全部检察官实行自上而下的负责制,最上层的检察机构通过总检察长向议会负责。英国检察官加里·帕顿先生指出:“检察长及其领导下的皇家检察院在作出决定时是完全独立于政府的。行政部门和立法机构对皇家检察院的决定不能施加任何影响。例如,如果有证据表明某一资深大臣有犯罪行为,检察长会与检察总长进行磋商;但如果证据确凿,就会直接对他提起公诉。这并不是说皇家检察院不向任何机构负责,因为它要对议会负责的。但议会只能关注皇家检察院如何有效运作,而不能关注具体的决定。”
3、社会主义法系的检察一体化。1918年苏联在建立了独立的工农检查院。1921年底苏联按照列宁法律监督理论起草检察机关条例。列宁主张“否决这种‘双重’领导;规定地方检察机关只受中央领导;保留检察机关根据法制对地方政权的一切决议提出抗议的权力和职责”。 1936年自成体系的检察机关在苏联逐步确立和巩固。1977年苏联宪法在1936年宪法的基础上,进一步明确了检察权的独立性。新中国在1949年颁布的第一部关于检察机关的法律文件《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定:“全国各级检察署均独立行使职权,不受地方机关干涉,只服从最高人民检察署指挥”。1951年颁布的《各级人民检察署组织通则》改变了领导体制,规定“地方各级人民检察署为同级人民政府的组成部分,同时受同级人民政府委员会之领导。”1954年宪法重新确立了独立行使检察权的原则。“文化大革命”以后,1979年《人民检察院组织法》规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受其他行政机关、团体和个人的干涉”,再次肯定和恢复了独立行使检察权的原则,并在1982年宪法及其以后的法律文件中得到确定和坚持。
由此我们可以得出以下三个结论:
1、大陆法系、社会主义法系检察机关具有高度统一性,而英美法系检察机关则具有一定的分散性。这是因为检察独立体现了检察权司法性的要求,检察一体则体现了行政性的要求。大陆法系与社会主义法系检察机关不但组织严密,而且具有维护法制统一的法律监督职能,因而倾向于检察一体。英美法系检察机关具有分散性,且主要承担公诉职责,检察官具有较大的自由裁量权,具有显著的司法性,因而倾向于检察独立。
2、社会主义法系的检察一体与大陆法系、英美法系的检察一体相比,处于更高的价值层位,具有彻底性。检察权真正独立出来,作为自成一体的独立国家权力体系,始于社会主义苏联。社会主义法系检察机关自上而下成为一体,独立于行政机关与司法机关之外,排除行政权、司法权和地方权力的干扰,并监督和制约它们在法制的轨道上运行,以确保国家法制的统一。大陆法系和英美法系检察一体化的理论基础是检察权属于行政权,检察权仅是行政权制衡司法权的一种手段,检察一体化是行政权上命下从特征的要求和反映。
3、三大法系国家均在寻求适合自己的检察独立与检察一体的平衡。法国为防止行政权对检察独立的干涉,限制了司法部长就个案发布指示的权力。英国则一改分散型的检察机构,建立了一体化的检察系统,使其完全独立于政府,而直接向议会负责。从某种意义上说,对检察独立与检察一体关系的选择与平衡,决定了一国检察制度的构建。
(三)检察独立与检察一体的关系
检察独立也有两层含义:对外指的是检察机关独立,对内指的是检察官独立。从对外含义讲,检察独立(检察机关独立)与检察一体(狭义)是检察一体化(广义)的两个方面,两者相辅相成,缺一不可,前者是后者的基础与保障,后者是前者的表现形式和实现方式。从对内含义讲,检察独立(检察官独立)与检察一体(狭义)是检察权具有双重属性的反映。这里重点论述后一种关系。
1、检察独立与检察一体可以并存。检察权具有行政权与司法权的双重属性,它们在制度层面演化为检察一体与检察独立的并存与冲突,必须设定协调互补的制度边界,使两者能够和谐均衡。所谓检察独立,是在检察一体的限制下,检察机关内部的有限独立。检察官在执行职务时,需接受上级的指示,其行为只具有一定程度上的独立性,即相对独立性。所谓检察一体,是指在肯定检察官相对独立性的同时,将其组成统一的组织体,即采取检察官对外活动一体化的方针。
2、检察独立是检察一体前提下的相对独立。各国检察机关在检察系统内部的权力分配上,地方各级检察院都有一定的独立性,但是都要在一定程度上向上级检察院和最高检察院负责;各级检察院内的检察官都有一定的独立性,但是都要在一定程度上向本院检察长负责。 可见,检察独立是在检察一体前提下的相对独立。①从检察权具有行政权的属性看,行政权具有首长负责和上命下从的特点。西方两大法系国家大都将检察权定位于行政权,检察官定位于行政官;社会主义法系虽然认为检察权是独立的法律监督权,但并不否认其具有行政权的属性,因而检察一体化成为三大法系国家均确立的一项检察组织原则。②从检察权具有司法权的属性看,检察一体化是防止检察权滥用的必然要求。由于检察体系与法院审判体系不同,检察官于行使强制处分权、起诉裁量权及上诉权时,因无审级可资监督,如放任检察官独立行使检察权,其结果难免在自由裁量和法律适用上发生不一致的情况,甚至发生放纵犯罪的现象,造成犯罪追诉处罚不公平,于是建构金字塔型中央集权指挥体系,以确保检察权的统一正确实施。
3、检察一体应当尊重法定范围的检察独立。《日本检察讲义》称:“检察官是独任制机关,本身具有独立的性质。这对保障检察权的行使及绝对公正,不受其它势力操纵,以及检察官的职务行为必须直接产生确定的效力,都是必不可少的。”各国都在一定范围限制检察一体的影响,赋予检察官“独任制官厅”的性质。①上级行使监督指令权的方式必须尊重检察官的独立性,依照法定方式行使指令权。国际通行做法是:“主要是运用审查、劝告、承认的方法,行使指挥监督权”,以使“上级的指挥监督权和检察官的独立性相协调。” ②上级的指令权的内容要受到法定主义的限制。法律高于“上命下从”——对于违法指令,检察官有权拒绝服从。这是因为对检察事务的处理,是以每个检察官的名义进行的,检察官不能因上级的指令而卸除自己的违法责任。③法律赋予检察官对抗上级指令权的途径。不同的国家和地区对检察官的独立性及拒绝服从权肯定的程度和方式有所区别。大致可以归纳为两种类型:一种是仅承认检察官的消极抗命权,如日本。是指检察官对于违法指令,可以拒绝服从;对于违反自己根据“良心与理性”而形成的内心确信的指令,可以要求上级行使事务承继和转移权。另一种则进一步确认检察官的积极抗命权,如意大利、法国、德国等。主要是指对刑事追诉行为,检察官可以不服从指令而自行作出决定。当检察官拒绝服从上级的指令而自行采取追诉(起诉、不起诉和撤回起诉),这一决定在诉讼法上仍然具有效力,上级检察官不能更改这一决定。法国刑事诉讼法还确定了“笔受约束,口为自由”原则,即检察官所做的书面结论必须与上司的命令一致,但在法庭上可以自由表达其意见。

上海市行政执法证管理办法

上海市人民政府


上海市人民政府令第88号



  《上海市行政执法证管理办法》已经2012年9月17日市政府第153次常务会议通过,现予公布,自2012年11月1日起施行。




  市长 韩正

  2012年9月24日



上海市行政执法证管理办法

(2012年9月24日上海市人民政府令第88号公布)


  第一条(目的)

  为了加强本市行政执法证件的管理,规范行政执法行为,促进依法行政,根据有关法律、法规的规定,结合本市实际,制定本办法。

  第二条(适用范围)

  《上海市行政执法证》(以下简称《执法证》)的申领、发放、使用及相关管理活动,适用本办法。

  第三条(《执法证》的含义)

  本办法所称的《执法证》,是指以市或者区县人民政府名义颁发,表明行政执法人员具有实施行政执法活动资格的证件。

  第四条(《执法证》的内容)

  《执法证》应当载明以下内容:

  (一)持有人员姓名;

  (二)执法机构名称;

  (三)执法种类及执法区域;

  (四)发证机关;

  (五)证件编号;

  (六)有效期限。

  《执法证》应当加盖“上海市人民政府行政执法证件专用章”。

  第五条(实施部门)

  上海市人民政府法制办公室(以下简称“市政府法制办”)负责全市《执法证》的审核、印制、发放以及使用的监督管理。

  区县人民政府法制办公室(以下简称“区县政府法制办”)负责本区县《执法证》的初审以及使用的监督管理。

  第六条(行政执法单位的职责)

  按照法律、法规、规章的规定具有行政执法职能的单位(以下简称“行政执法单位”),应当履行下列职责:

  (一)负责本单位或者本系统《执法证》的申领;

  (二)负责本单位或者本系统《执法证》使用的日常管理;

  (三)负责本单位或者本系统行政执法人员资质和信息的管理。

  第七条(《执法证》管理信息化)

  本市建立上海市行政执法人员信息管理系统(以下简称“信息管理系统”),对《执法证》实行信息化管理。

  市政府法制办与市机构编制部门建立有关执法机构、人员编制信息查询制度。市政府法制办应当在《执法证》办理过程中,对行政执法人员的在编情况进行审核。

  第八条(需申领《执法证》的范围)

  行政执法单位应当为其拟从事下列行政执法活动的人员办理《执法证》:

  (一)行政处罚;

  (二)行政强制;

  (三)行政检查;

  (四)需要依法出示执法证件的其他行政执法活动。

  第九条(执法种类的规范)

  市政府法制办负责编制执法种类目录。

  行政执法单位申领《执法证》的,应当根据其法定执法权限及执法种类目录,规范填写申请的一项或者多项执法种类。

  第十条(申领条件)

  申领《执法证》的人员应当具备下列条件:

  (一)为行政执法单位正式在编人员;

  (二)经过基础法律知识培训并考试合格。

  除前款所列条件外,市人民政府工作部门可以根据本系统的执法需要,增设有关专业法律知识培训的条件。

  市人民政府工作部门应当将增设条件的情况及时告知市政府法制办和区县政府法制办。

  第十一条(统一申领及预先审核)

  《执法证》由行政执法单位统一申领。每名行政执法人员只能取得一张《执法证》。

  行政执法单位为其人员申领《执法证》的,应当按照本办法第十条的规定,预先审核有关人员的条件,并如实报送相关材料,不得以报送虚假材料等方式为不符合条件的人员申领《执法证》。

  第十二条(申请材料的提交)

  行政执法单位申领《执法证》的,应当按照下列规定,通过信息管理系统提交申请材料:

  (一)市人民政府工作部门及其所属机构申领的,由市人民政府工作部门统一向市政府法制办提交申请材料;

  (二)市以下垂直领导的部门及其所属机构申领的,由相应的市人民政府工作部门统一向市政府法制办提交申请材料;

  (三)区县人民政府工作部门及其所属机构、乡镇人民政府、街道办事处申领的,由区县人民政府工作部门、乡镇人民政府、街道办事处向其所在地的区县政府法制办提交申请材料。

  第十三条(审核和决定)

  市政府法制办应当自收到市人民政府工作部门报送的申请材料之日起5个工作日内进行审核,对符合条件的,予以办理《执法证》;对不符合条件的,应当告知市人民政府工作部门并说明理由。

  区县政府法制办应当自收到申请材料之日起5个工作日内对申请材料进行初审,对符合条件的,报送市政府法制办审核;对不符合条件的,应当告知申请单位并说明理由。市政府法制办应当自收到区县政府法制办报送的申请材料之日起5个工作日内进行审核,对符合条件的,予以办理《执法证》;对不符合条件的,应当告知区县政府法制办并说明理由。

  第十四条(印制和领取)

  《执法证》由市政府法制办统一印制。任何单位和个人不得伪造或者变造《执法证》。

  《执法证》印制完成后,市政府法制办应当及时通知有关市人民政府工作部门或者区县政府法制办领取。

  第十五条(《执法证》的有效期及补发)

  《执法证》有效期不超过6年。

  《执法证》在有效期内损毁或者丢失的,行政执法人员应当立即向所在单位报告并书面说明情况。所在单位核实后,对《执法证》损毁的,应当按照本办法第十二条规定的程序申请补发;对《执法证》丢失的,应当通过报纸、网站等向社会公告,自公告之日起满30日后,按照本办法第十二条规定的程序申请补发。

  第十六条(《执法证》的换发)

  行政执法单位应当在《执法证》有效期届满3个月前,依照本办法第十二条规定的程序,为其行政执法人员申请换发《执法证》,但行政执法人员未按照规定经过基础法律知识轮训并考试合格的,不予换发。

  第十七条(《执法证》的使用和保管)

  依照有关法律、法规、规章应当出示执法身份证件的,行政执法人员在从事行政执法活动时,应当出示《执法证》并向当事人告知行政执法人员的身份。

  行政执法人员不得擅自超出《执法证》标明的执法区域从事行政执法活动;需要在《执法证》标明的执法区域以外执法的,应当经相应的市人民政府工作部门批准,但法律、法规、规章另有规定的,从其规定。

  行政执法人员应当妥善保管《执法证》,不得涂改、复制、转借或者买卖《执法证》。

  第十八条(抽查考试制度)

  市政府法制办或者区县政府法制办可以组织对《执法证》持有人员进行基础法律知识抽查考试。

  基础法律知识抽查考试不合格的行政执法人员,应当在规定时间内参加补考。经补考仍不合格的,市政府法制办或者区县政府法制办可以责令其所在单位暂停其《执法证》的使用,并由其所在单位安排其参加不少于1个月的基础法律知识学习。

  行政执法人员在《执法证》被暂停使用期间,不得从事行政执法活动。

  第十九条(《执法证》的收回)

  行政执法单位依法对《执法证》持有人员作出开除或者取消执法资格的行政处分或者行政处理决定的,应当及时收回《执法证》。

  对行政执法单位以报送虚假材料等方式取得的《执法证》,由市政府法制办或者区县政府法制办收回。

  第二十条(《执法证》的注销)

  有下列情形之一的,行政执法单位应当及时向市政府法制办或者区县政府法制办办理注销手续:

  (一)《执法证》有效期限届满,无正当理由未及时申请换发新证的;

  (二)《执法证》持有人员调离执法岗位,或者因调动、辞职、辞退、退休及其他原因离开原行政执法单位的;

  (三)按照本办法第十九条的规定,《执法证》被收回的;

  (四)应当注销的其他情形。

  第二十一条(《执法证》的销毁)

  具有下列情形之一的《执法证》,行政执法单位应当及时送交市政府法制办或者区县政府法制办进行销毁:

  (一)按照本办法第十六条规定,已被换发的《执法证》;

  (二)按照本办法第二十条规定,已被注销的《执法证》;

  (三)需要销毁的其他情形。

  第二十二条(对行政执法单位的监督)

  行政执法单位有下列情形之一的,市政府法制办或者区县政府法制办可以向其发出《法制监督建议书》:

  (一)违反本办法第十一条第二款规定,为不符合条件的人员申领《执法证》的;

  (二)违反本办法第十八条第二款规定,未按照要求及时组织抽查考试不合格的行政执法人员进行基础法律知识学习的;

  (三)违反本办法第十八条第三款规定,安排《执法证》被暂停使用的行政执法人员从事行政执法活动的;

  (四)违反本办法第十九条第一款规定,未主动及时收回《执法证》的;

  (五)违反本办法第二十一条规定,未及时送交有关《执法证》的。

  对行政执法单位弄虚作假,为不符合要求的人员申领《执法证》的,给予直接责任人警告、记过或者记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分。

  第二十三条(法律责任)

  任何单位或者个人伪造或者变造《执法证》的,由公安机关依法予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第二十四条(其他规定)

  国务院有关部门在本市的行政执法机构需要申领《执法证》的,参照本办法执行。

  本市行政执法单位申领国务院有关部门的执法证件的,按照国务院有关部门的规定执行。

  第二十五条(实施日期)

  本办法自2012年11月1日起施行。